试析社区治理视域下城市社区的业主权利困境与诉求

发布时间：2016-03-04 18:37

　　论文摘要 作为城市社区最基本的单元，社区业主权利的维护和关系协调的好坏与水平的高低关系到整个城市社区的稳定与秩序，其核心问题即是社区业主的权利实现问题。因此，在社区治理视域下，如何有效发挥政府、基层自治组织等治理主体的作用，维护和保障业主权利，从根本上来说，是实现城市社区和谐治理的主要途径。

　　论文关键词 社区治理 业主权利 政府职能

　　党的十八届三中全会首次把推进国家治理体系和治理能力现代化建设提升到全面深化改革总目标的层次，并进一步强调要创新社会治理方式，提高社会治理水平。作为城市社区最基本的单元，社区业主权利的维护和关系协调的好坏与水平的高低关系到整个城市社区的稳定与秩序，其核心问题即是社区业主的权利实现问题。因此，在社区治理视域下，如何有效发挥政府、基层自治组织等治理主体的作用，维护和保障业主权利，从根本上来说，是实现城市社区和谐治理的主要途径。

　　一、 治理模式下社区业主的权利困境

　　传统治理模式下，基层社区的利益关系协调主要表现为基层政府、基层群众性自治单位（在城市社区主要指居委会）、和社区业主之间的多方协调。其协调关系多以垂直或线性的方式出现，业主在协调过程中习惯于陈述和服从，其目的在于解决问题，而对于过程中涉及自身权利的方面并不十分重视。而在当前，随着传统的社会利益格局越来越呈现出多元化的趋势，各个利益主体都在想方设法争取自身利益的最大化，其结果必须会导致其相互间的关系越来越复杂，利益的追求也不再像传统模式下的那么纯粹、简单，利益关系的表达方式也由垂直或线性转变化多元的扁平和网络化的结构。因此，现代治理模式下城市社区业主的权利在实现途径上也出现了不少的困境，表现在：
　　（一）多元化治理主体的出现与业主权利地位的弱势
　　在整个国家的治理体系中，尽管城市社区只是最基本的治理单元，但是也越来越多地出现了各类治理主体的身影并相互影响相互发生作用。除却传统的基层政府、居委会等治理主体以外，，其他主体特别是利益集团的出现，严重影响了城市社区的治理进程，也给社区业主的权利地位带来了压力。以社区开发商为例，这些拥有较多资本和可利用资源的群体或集团，往往在与业主相对时呈现出难以匹敌的强势。一些开发商甚至利用了地方政府追求经济快速发展的心理，主动与地方政府合作，形成地方利益主体、开发商和某些政府部门或政府官员的联盟。在此前提下，一旦出现业主权利与利益集团之间的冲突，政府可能会在无形中从考虑自身利益维护的角度出发或者干脆倾向于维护能向其形成较大压力的强势集团的利益，从而使得业主的权利难以得到保障和维护，甚至被侵害。从当前来看，这种利益集团影响业主权利的趋势仍有愈演愈烈的迹象，他们不遗余力地试图通过影响政府的公共政策制定与执行来维护自身的权利，而与此同时，业主的正当权利有时却得不到合理保障，其后果是政府的职能优势得不到有效体现，公众利益和政府公信力也受到损害，从而导致社区治理中不稳定因素的出现。
　　（二） 业主对政府的权利依赖与政府职能转变
　　在相当长一段时期内，政府类似于公众的“保姆”、“管家婆”，政府习惯于包办和主导一切社会利益关系或矛盾，因此业主一旦碰到问题第一时间往往想的是找政府解决。另外，当前在法律法规的遵循与执行过程中出现的种种问题，也迫使业主更多寄希望于政府的信访部门，甚至是官方的新闻部门来解决面临的问题，从而达到维护业主自身权利的目的。
　　然而，随着政府职能的转变，政府的角色发生了变化，他们不再包办一切，开始尝试并逐步将部分职能转向市场，这就必然会导致业主对政府的权利依赖落空。但是市场的性质是逐利的，并且有着天然的缺陷。而习惯于“找娘家”的业主此时往往会像无头苍蝇摸不准解决问题和矛盾的方向，从而失去维权的最佳时机。
　　（三）业主维权意识与维权途径的不匹配
　　近年来，城市社区业主维权的行动不断涌现，这充分体现了公民权利意识的觉醒。但同时我们也需要看到，在解决社会矛盾时尚未形成一个健全的、合理的并且高效的矛盾化解机制。广大业主相对于强势的利益集团来说处于“弱势”位置，他们很难以组织自己的代言人或代言团体，也缺乏畅通的维权途径。即便是通过法律渠道来维权，业主往往也是在以单个个体的力量与一个专业的组织进行博弈，其结果也是显而易见的。业主维权意识的增强与维权途径的严重不匹配，其后果是业主对正常的利益表达与诉求渠道失去了耐心和信心，从而选择非常规的渠道或途径（常常表现为对抗性的手段）来扩大影响。而事实上，这样的影响又往往是负面的，甚至不加控制还会酿成更大范围的社会矛盾与冲突，从而形成社区治理的压力。
　　（四） 利益关系表达的复杂性与社区公共服务缺位
　　由于当前治理模式下多元化治理主体之间利益关系表达的复杂性，在其网络结构上，基层政府、群众性自治组织的作用往往难以最直接、最有效地传达给业主。特别是与业主权利密切相关的社区公共服务方面，常常面临市场不愿提供而政府无法顾及的困境，这就需要有一类组织（比如中介组织、非政府公共组织等）能恰如其分地承担起社区治理进程中维系政府、市场与业主的纽带。而事实上，这一类组织在当前的发展下仍然面临着制度缺失、资金不足、人员短缺等难题，而得不到快速发展。这种情境也在一定意义上导致了社区公共服务中出现不应有的空白而缺位。

　　二、 基于困境的社区业主权利诉求

　　无论时代如何变迁，政府对于社会领域的活动仍然担负着管理和调节的责任，这是人类社会发展的普遍规律。相对于城市社区中最基本的业主个体来说，其权利的实现途径，很大程度上取决于基层政府的社区治理职能是否得到有效发挥。而现阶段社区治理中的被动滞后、缺乏系统治理和时效性缺失等问题也是导致业主权利实现受困的主要原因。因此，基于上述困境的描述，城市社区业主权利的诉求主要着力在以下几个方面：
　　（一） 以公共利益为根本价值取向
　　维护和保障城市社区业主的权利，归根结底是要求各治理主体，特别是基层政府和群众性自治组织将公共利益置于首位。在当前多元化的社区治理模式下，业主需求及其权利的实现需要整合社区内社会活动的平台，使得政府及其他治理主体能自觉地围绕业主的公共利益来规范自己的行为。对于城市社区来说，那些治理主体有自己的私有利益，但是对于社区内共同利益的兼顾也是不可或缺的，甚至在某种程度上要更多地考虑社区的共同利益，而不是自身的私有利益。
　　（二） 强化沟通为主的社区矛盾化解机制
　　社区虽小，五脏俱全。广大业主作为社区最基本的构成单位，共同地享用和消费社区有限的公共服务和公共物品。而随之由于物品与服务的有限性导致的社区矛盾也是层出不穷。我们在传统的社区治理模式中已经形成了有效的沟通化解机制，并且一直在发挥着重要的作用。但是值得注意的是传统的模式中，业主在矛盾化解的过程中经常处于被动化解的位置。例如居委会工作人员上门做工作，其有效性常常因事、因人而异。而在现代治理模式中，由于矛盾的产生往往涉及到许多方面，内容更为复杂。这就迫使业主不再被动地成为被化解的对象，而是充分发挥了业主在矛盾化解中的主观性和积极性。特别是在矛盾尚未转变为冲突之前，业主就已经通过一定程度上的介入与合作，来延伸社区成员间的信任关系。

　　（三） 协调多元治理主体利益关系
　　治理主体的多元化是当前社区治理的必然趋势。鉴于治理主体自身不同的定位，在治理过程中各主体追寻自身独特的利益诉求也是不难理解的。然而，由此产生的利益冲突与交叉，却在无形中影响着社区治理的效果。特别是在现代治理进程中，部分治理主体在职能和权限上都发生了不小的变化。以居委会为例，这个城市社区中最基层的自治组织，却在管理过程中越来越体现出行政化的趋势，这引起了广大业主对本属于群众性自治组织性质的居委会，它的“位置朝向”产生了质疑。而另一方面，作为最“弱势”的业主群体，也开始越来越多尝试引入外来力量，例如物业公司、律师事务所等社会中介组织来介入社区治理过程。治理主体的多元化并不总是有序的。它需要以政府为主的社区治理主体能够充分发挥自身的作用和影响力来通过规范化、科学化和高效化的举措来规制、引导和推动各治理主体之间的协调与合作，平衡利益关系，保障业主权利，从而推动社区“善治”目标的实现。
　　（四） 深化主动服务意识，启动共治共赢模式
　　尽管在社区治理中，有众多的治理主体共同在发挥作用，但是毫无疑问，政府是治理主体之中的根本与核心。而当前，在社区治理过程中，以政府行政化手段为主的单一行为并不能有效地实现治理的目标。现代公共服务理念的深化，要求政府进一步强化主动服务意识，在涉及社区治理方面，除了政府也应当制订合理的权力清单，除保留政府应有的职能之外，其他的职能可以尝试通过市场或培育非政府公共组织等来完成。在此过程中，政府居于幕后，主要的职能在于为整个社区管理活动提供必要的监督与服务。深化政府主动服务意识，就是要促进政府服务更为透明，更为开放，通过强调服务的法治化、规范化和民主化，推动和加强政府与社区及其业主的相互监督、相互合作，实现共治共赢的新型治理关系。

　　三、 难点与启示

　　当前，社会治理体系的创新是当前各级政府特别是基层政府面临的重大课题。习总书记深刻指出，要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。这就给基层政府在社会治理中的方式方法提出了更高的要求。相对于传统社会治理中那种垂直和线性的治理关系，政府自身的转变和业主权利的实现都有了更高的要求，体现在三个方面：
　　（一） “主观”治理向“规范”治理的转变
　　传统模式中业主权利之所以容易被忽视和侵害，主要原因是在于治理中的“主观”性较强，一些部门和一些官员还习惯于“拍脑袋”、“一言堂”和“想当然”，缺乏科学化、制度化的决策和执行机制，容易出现诟病。而新的时期，国家提倡治理现代化，这就要求用法治的思维和法治的方式来推行治理过程的“规范化”，以避免治理中的“二次侵害”。
　　（二） “粗放”治理向“精细”治理的转变
　　传统模式中，一些基层社区在管理服务上总体呈现出力量薄弱、手段粗放、操作机械和存在盲点死角等问题，导致一些群众工作和服务不到位，使业主的权利受损或利益得不到合理体现，从而产生了不少的矛盾。而新的时期，可以尝试将社区治理纳入网格化的社会管理服务平台，定人定职，通过一网协同，实时监控，及时调整等“精细化”手段来提高治理效率和质量。
　　（三） “松散”治理向“系统”治理转变
　　传统模式中，城市社区治理往往表现为各自为政，各自作战，基层政府、群众性自治组织及其相关部门缺乏系统科学的治理协调机制，职能重叠、交叉的现象比比皆是，导致大量治理力量的浪费，社区业主的权利不仅得不到体现，反而在“乱战”中遭受无妄之灾。而新的时期，要求不仅仅要加强各治理主体之间的联系与协同，更要在此基础上实现各治理主体的共赢与发展，无论是具有优势地位的政府还是利益集团，还是相对弱势的业主个体都应当在平等、公开、公正的平台和基础上实现自己的权利价值，真正体现和维护好社区业主利益不受伤害，从而实现和谐社区治理的根本目标。

本文编号：32731