土地用途管制法律制度研究

发布时间：2017-05-13 02:00

  本文关键词：土地用途管制法律制度研究，，由笔耕文化传播整理发布。

【摘要】：春秋时期管仲就曾说过：“地者,政之本也”。土地制度和土地政策对社会经济发展影响深远。作为国家凭借公权力干预私人土地利用自由,以克服土地市场失灵和实现土地资源合理配置、有效利用的一项制度安排,土地用途管制制度是当今世各国所普遍遵循的、基本的土地公共管理制度。而在我国的土地公有制下,土地用途管制制度更肩负着对土地市场的基础性权利——土地使用权的初始界定的责任。因此,土地用途管制制度在我国的确立,被视为是我国土地管理制度的一次伟大革新。然而,在该制度推行十年后的今天,伴随土地资源市场化配置的推进,耕地抛荒、小产权房、以租代征等违法现象的频频涌现,却昭示着围绕土地的各种利益冲突正在越来越强硬的管制下不断尖锐。当党的十七届三中全会明确宣告“改革征地制度”、“逐步缩小征地范围”,同时又要确保“农地承包经营权流转用途不改变,确保基本农田用途不改变”,对土地用途管制制度在我国土地公制度体系中的地位,土地用途管制制度存在的理由、价值、功能,现行制度的缺陷及未来的走向进行全面的反思已成必然。本文力图澄清这样几个问题：承认市场在土地资源配置中起基础性作用的前提下,土地用途管制法律制度存在的正当性是什么?一项符合市场需要的土地用途管制法律制度应当坚持何种价值取向与制度功能?我国现行的土地用途管制法律制度设计是否符合土地市场的需要?如果不符合,其制度根源在哪里?我们又当如何按市场的需要重塑这一制度?围绕这些问题,本文主要研讨了以下内容： 第一章,基本概念的诠释。本章对土地、土地用途、土地用途管制三个基本概念的内涵,以及土地用途管制与土地利用规划、土地征收之间的关系作了详细的阐述。笔者将土地用途管制制度理解为是一个由“用途分类+用途分区+用途变更许可”所组成的制度体系,并主张土地用途管制与土地征收应同为实现土地利用规划的具体管制工具,而从二者对财产权的影响程度与后果上看,土地用途管制更体现为实现公益的一种常态工具,而征收只能是“最后手段”、辅助工具。 第二章,土地用途管制制度的正当性基础。本章从经济学、法学、宪政三个维度论证了土地用途管制制度存在的正当性。从管制经济学关于政府与市场的关系着眼,论证了土地用途管制制度在克服土地市场失灵方面的经济合理性以及政府作用的限度；从土地所有权社会化及土地利用的环境资源问题所带来的行政权扩张入手,论证了土地用途管制制度存在的权利和权力依据；从宪法基本权限制的理由、逻辑及原则着手,论证了土地用途管制制度存在的合宪性及其宪法许可界限。 第三章,土地用途管制制度的价值与功能。本章从资源稀缺引发的价值冲突与冲突衡平的立场出发,分析了土地用途管制制度中的秩序、效率与正义的内涵及其相互间的关系,主张抛弃“非此即彼”的价值选择,将符合市场需要的土地用途管制制度的价值目标归结为以秩序的建构来实现正义的效率,即通过土地利用时间与空间秩序的建构来实现土地利用的社会总体福利最优和土地利用的潜在帕累托更优。同时,本章也立足于“健全市场”的需要,从“提供动力”与“提供协调”两个面向提出了土地用途管制制度应当具备产权明晰、信息传递、激励以及资源优化配置和利益整合五项功能。 第四章,土地用途管制制度的域外演进。本章选取了在土地用途管制制度上有典型性的美、英、日、德及我国台湾地区的立法例,对其不同的特点及形成过程进行了详细的分析,在此基础上剖析了隐藏在各国(地区)制度差异背后的自然基础及其政治、法律、文化传统,同时梳理了它们在制度进化中所表现出来的、在管制机制、管制手段、管制目标方面的趋同性,以作为反思和重塑我国土地用途管制制度的借鉴。 第五章,土地用途管制制度的中国逻辑。本章对我国土地用途管制制度的生成进路、现行制度的基本特点及时下面临的逻辑困境展开了深入分析。在对制度生成的过程进行梳理的基础上,笔者将我国现行土地用途管制制度的基本品格归纳为四点：以“耕地保护”为基本管制目标、以“地方垄断市场、中央调控地方”为基本管制逻辑、以“城乡分治”为基本管制结构、以“命令控制式”的计划干预为基本管制手段。并指出,尽管我国的土地市场已运行多年,但在“路径依赖”下,我国的土地资源配置其实尚未摆脱计划管制的传统思路,土地市场作为政府手臂延伸的功能远大于其资源配置的功能。土地用途管制制度作为中央政府以耕地保护为出发点,自上而下推行的,旨在既要维系地方政府对土地市场的垄断地位,又要约束地方政府垄断权的一项管制工具,其在明晰产权、提供激励、平衡公私利益等方面的市场管制功能被弱化。随着土地市场的发展、民众权利意识的觉醒,耕地抛荒、小产权房、以租代征等现象的泛滥,已然暴露出我国土地用途管制制度所面临的合宪性、公平性及有效性困境,全面反思并重塑这一制度已显示出迫切的现实性。 第六章,转型中的土地用途管制制度重塑。本章详细论证了我国土地用途管制制度重建的具体思路。笔者认为,“市场化转型”国家制度变迁的难点和焦点在于实现政府经济职能的转换,而政府经济职能转换的关键是要完成立法对政府经济职权的重塑,因此,我国土地用途管制制度的重塑应当首先从对政府“土地用途管制权”的重新打造开始。笔者具体分析了我国现行土地用途管制权权力设计中存在的定位模糊、裁量空间不合理、权力结构不科学、运行逻辑混乱等问题,并提出了具体的重塑建议。在此基础上,按照建构一项面向市场、常态性、基础性的市场规制制度的要求,本文具体从土地管制用途的类型化、土地用途分区管制、土地发展许可制三个角度,详细论证了各构成制度的意义、现状及重塑的方向。针对土地用途类型化存在的问题,本文提出应当重塑土地用途的类型法定,并按功能标准、形式标准、营利标准、权利标准及生产能力标准重新打造土地分类体系,以作为土地用途管制展开的前提。同时,基于土地用途分区管制具有的作为“空间管制”与“规则导向的管制”的意义,基于土地发展许可制具有的作为“裁量权导向的管制”与“市场导向的管制”的意义,提出了建构土地用途分区基础上的发展许可制的设想。针对我国现行“原则性分区”的不足,提出了完善土地用途分区管制的具体建议：重塑土地用途分区管制的法律地位、重塑土地用途分区管制的功能、重塑土地用途功能分区体系及重塑土地用途分区管制规则；针对我国农用地转用审批制度和建设用地规划许可审批制度在发展管制上的功能缺陷,提出了重塑农用地转用许可制度、重塑建设项目规划许可审批制度两个层面的具体构想。
【关键词】：土地用途 土地用途管制 正当性 制度价值与功能 土地管制用途类型化 土地用途分区管制 土地发展许可制
【学位授予单位】：西南政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2010
【分类号】：D922.3;F301
【目录】：

• 内容摘要4-7
• Abstract7-16
• 绪论16-24
• 一、研究的动机与目标16-18
• 二、研究现状与本文的研究视角18-21
• 三、研究的基本思路21-23
• 四、研究的基本方法23-24
• 第一章 土地用途管制制度基本概念的诠释24-41
• 一、土地24-29
• (一) 非法学视角下的土地24-26
• (二) 法学视角下的土地26-29
• 二、土地用途29-32
• (一) 土地用途的界定29-31
• (二) 土地用途与土地利用的关系31-32
• 三、土地用途管制32-41
• (一) 管制的界定及分类32-35
• (二) 土地用途管制的界定35-37
• (三) 土地用途管制与土地利用规划和土地征收的关系37-41
• 第二章 土地用途管制制度的正当性基础41-98
• 一、土地用途管制制度的经济学基础:基于市场与政府关系的分析41-51
• (一) 市场在土地资源配置中的基础性地位:土地用途管制制度建构的前提41-42
• (二) 市场失灵与政府管制:政府介入土地资源配置的必要性42-48
• (三) 管制失灵与有限政府:土地资源配置中政府作用的限度48-51
• 二、土地用途管制制度的法学基础:基于权利与权力向度的分析51-80
• (一) 财产法基础:土地所有权的社会化51-65
• (二) 环境资源法基础:环境资源议题的形成与行政权力的扩张65-80
• 三、土地用途管制制度的宪政基础:基于宪法基本权限制视角的分析80-98
• (一) 宪法基本权限制的理由:土地用途管制权成立的合宪性依据80-85
• (二) 宪法基本权限制的逻辑:土地用途管制权运行效力的合宪性判断85-91
• (三) 宪法基本权限制的原则:土地用途管制权的宪法许可界限91-98
• 第三章 土地用途管制制度的价值与功能98-141
• 一、土地用途管制制度的价值目标98-117
• (一) 价值之于法律制度的指引意义98-99
• (二) 稀缺、冲突与衡平:土地用途管制制度价值选择的基点99-101
• (三) 土地用途管制制度价值体系的展开101-117
• 二、土地用途管制制度的功能定位117-141
• (一) 法的功能释义117-118
• (二) 替代市场还是健全市场:土地用途管制制度功能定位的基点118-119
• (三) 土地用途管制制度功能体系的展开119-141
• 第四章 土地用途管制制度的域外演进141-167
• 一、美国土地用途管制制度的演进141-146
• (一) 早期的土地分区管制141
• (二) 现代土地分区管制制度的确立141-143
• (三) 土地分区管制制度的发展143-145
• (四) 小结145-146
• 二、英国土地用途管制制度的演进146-149
• (一) 早期的土地使用管制146
• (二) 开发许可制的确立与发展146-148
• (三) 开发许可制的改革148-149
• (四) 小结149
• 三、德国土地用途管制制度的演进149-153
• (一) 早期建筑物计划的兴起与衰落149-150
• (二) 19世纪中叶都市计划的复兴150-151
• (三) 20世纪前期国土计划的推行151
• (四) 20世纪60年代后整合式国土规划制度的确立151-152
• (五) 小结152-153
• 四、日本土地用途管制制度的演进153-157
• (一) 明治维新后都市计划的引入与制度化153
• (二) 二战后土地利用计划管制的发展153-157
• (三) 小结157
• 五、我国台湾地区土地用途管制制度的演进157-162
• (一) 日据时代(1895—1945)台湾地区都市计划制度之创设157-158
• (二) 战后台湾地区土地规划管制制度的发展158-161
• (三) 小结161-162
• 六、国外及台湾地区土地用途管制制度演进趋势的异同比较162-167
• (一) "异"的对比162-164
• (二) "同"的表现164-167
• 第五章 土地用途管制制度的中国逻辑167-208
• 一、新中国土地用途管制制度的生成进路167-187
• (一) 新中国成立——1986年:"谁使用、谁管理"的多头分散的用地管理阶段167-168
• (二) 1986年——1998年:统一的"分级限额审批"的用地管理阶段168-173
• (三) 1998年——2004年:土地用途管制制度的确立阶段173-179
• (四) 2004年——2006年:土地用途管制制度的行政强化阶段179-183
• (五) 2007年以后:土地用途管制制度的市场化调整阶段183-187
• 二、中国现行土地用途管制制度的基本品格187-196
• (一) 基本管制目标:耕地保护187-190
• (二) 基本管制逻辑:地方垄断市场,中央调控地方190-192
• (三) 基本管制结构:城乡二元分治192-194
• (四) 基本管制手段:"命令——控制"式的计划干预194-196
• 三、中国现行土地用途管制制度的逻辑困境196-208
• (一) 土地用途管制制度的合宪性困境:从"小产权房"看城乡分治对宪法"平等保护"原则的抵触197-199
• (二) 土地用途管制制度的公平性困境:从"耕地抛荒"看行政强制对分配公平的侵蚀199-203
• (三) 土地用途管制制度的有效性困境:从"以租代征"看地方"选择性执行"对中央调控能力的消解203-208
• 第六章 转型中的土地用途管制制度重塑208-279
• 一、土地用途管制权重塑208-219
• (一) 土地用途管制权重塑之意义208
• (二) 中国土地用途管制权的现状208-215
• (三) 中国土地用途管制权的重塑215-219
• 二、土地管制用途的类型化重塑219-234
• (一) 土地管制用途类型化的意义219-223
• (二) 中国土地管制用途类型化的现状223-230
• (三) 中国土地管制用途类型化重塑230-234
• 三、土地用途分区管制重塑234-256
• (一) 实施土地用途分区管制的意义234-237
• (二) 中国土地用途分区管制的现状237-246
• (三) 中国土地用途分区管制重塑246-256
• 四、土地发展许可制重塑256-279
• (一) 实施土地发展许可制的意义256-258
• (二) 中国土地发展许可制的现状258-272
• (三) 中国土地发展许可制重塑272-279
• 致谢279-280
• 参考文献280-291
• 攻读学位期间的研究成果291

【参考文献】

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