事业单位项目资金管理——以电影档案影片数字化修护工程为例

闫彦 中国电影资料馆

摘要：事业单位项目资金管理能使事业单位对资金进行合理的配置，反映相关部门的运行状况，直接影响国家各项管理职能的有效行使和实现，对于支持国民经济建设和社会文化各项事业的全面健康持续发展具有重要作用。本文以电影档案影片数字化修护工程（以下简称“修护工程”）为例，分析阐述了当前事业单位项目资金管理在预算编制、预算执行、考核监督、内控制度等方面存在的问题，进而从预算编制、预算控制、项目审计监督评价、制度保障等角度出发，提出健全与完善事业单位项目资金管理的对策建议。

关键词：事业单位；资金管理；修护工程

项目资金管理是事业单位财务管理必不可少的日常工作，是事业单位经营管理活动的重要组成部分。事业单位的项目资金管理，直接关系到国家财政拨款的安全，进而影响国家各项管理职能的有效行使和实现。根据当前事业单位项目资金管理的现状，各事业单位应当结合本单位的实际情况采取积极有效措施，适应国家经济体制改革，健全和完善事业单位项目资金管理。

一、           修护工程项目资金管理的现状

1.    修护工程项目简介

修护工程是一个大型综合性的项目。一些年代久远的影片，由于保存环境不够理想或者转印、播放次数过多等原因，受到了严重的损坏，影响了影片的保存和利用。如果不能及时的采取保护措施，这些珍贵的资料就将消失在人类历史的长河中。早在2005年，为贯彻落实十六大精神，发展文化公益事业，保护重要文化遗产，修护工程正式立项。修护工程利用现代数字技术手段，抢救、利用和保存电影节目，加快了电影数字化进程，促进了电影产业发展。至今，修护工程已历经数年。

2.    修护工程项目资金管理状况

目前，修护工程已被列入财政部常态化绩效考核，是“十二五”文化建设重要任务之一。修护工程在项目实施前均编制预算，项目结束后进行决算。在每一年项目实施前，修护工程就项目实施进行技术研讨、专家论证和发展探讨，制定具有可行性的项目实施方案。根据项目实施方案编制项目支出预算，为项目执行提供资金支持。根据往年项目实施的管理经验，进一步细化预算科目，满足项目开展的每一项资金需求。

在项目实施过程中，修护工程采取政府采购，采购方式以公开招标为主，提高了项目资金的使用效果。修护工程实行国库集中支付制度，支付方式采取财政直接支付和财政授权支付相结合，其中财政直接支付的比例逐年提高。国库集中支付制度的执行取消了财政资金层层拨付，降低了资金划拨支付成本，加强了对资金的统一调度和管理，能够实时掌握并及时反馈项目资金支付信息，发现问题及时核查、纠正和处理，有效遏制了资金挤占、转移、挪用等现象，不断提高了资金的支付效率和使用效益。

修护工程实行项目支出经费绩效考核，提高了财政资金的使用效益和社会效益。修护工程的长期绩效目标是通过利用数字技术对电影影片进行修复和新的数字格式存储，实现电影影片的安全保存和长久应用，保证经典影片传承，为公共服务平台提供广泛片源，为电影研究提供素材，丰富市场对高质量电影节目的需求，加快我国电影数字化进程。

二、           事业单位项目资金管理存在的问题分析

事业单位项目资金管理的任务是合理有效使用项目资金，提高资金使用效益，以达到项目支出成本最小化、社会效益最大化。目前，我国事业单位项目资金管理机制不健全，缺乏项目资金使用的连续性和规范性，资金管理的过程体现出财务控制意识薄弱，淡化了财务管理职能。

1.    项目资金预算编制不够规范和细化

项目资金管理的基础和起点就是预算工作。有些事业单位在编制项目资金预算时，没有进行充分的前期准备工作，没有对项目本身进行实际的调研，致使项目缺乏科学的规划和权威的可行性论证。项目支出预算编制缺乏合理性，不能切实反映项目资金需求，加大了资金剩余和资金短缺的风险，从而影响项目资金预算执行的质量，降低了项目资金的使用效益，影响国家财政资金的控制力和影响力。预算内容不够细化，造成实际执行情况与项目支出预算偏差较大。由于存在不够规范和细化的资金预算编制机制，事业单位在执行项目支出预算和进行项目绩效评价时存在诸多困难，最终使得项目资金的使用效果大打折扣。

修护工程在项目开展前期，也曾存在预算内容不够细化的问题。对于影片修护加工制作的成本分析核算不充分、不全面，随着影片修护难度的增大，原定的影片修护加工制作费已不符合实际情况。在后续工作中，对影片修护工作制作费的预算及时进行了调整。

2.    项目资金执行力度不够

有些事业单位往往只注重项目资金的申请，忽视项目资金的管理和使用。有些事业单位编制的预算没有较强的可操作性和科学性，直接导致了在项目的执行过程中不能有效执行项目支出预算，最终导致了在项目实际实施过程中，加大了预算执行和管控资金的随意性。在项目实施时，有些单位未经上级财政主管部门批准，随意调整项目支出预算，擅自改变项目资金用途，变更项目内容，无预算支付以前年度费用，挤占挪用项目资金用于各种非项目支出。预算流于形式，无法为项目实际财务需求提供参考和指导。在项目执行过程中，往往不能根据项目执行过程中出现的动态变化并结合项目申报立项时制定的项目支出预算加以适当的调整，使得项目资金不能有效执行。

修护工程在项目开展初期，财务人员仅仅负责项目的会计核算和资金支付等基础业务，没有参与整个项目的前期规划、统筹运作及项目进度监管，难以评价项目资金使用的有效性。随着项目的深入开展，修护工程逐步得到了各个部门的广泛参与。

3.    缺乏完善的资金追踪考核机制，监督乏力

绩效评价是根据设定的绩效目标，设置、选择合适的评价指标，按照一定的评价原则和标准，对资金支出运行全过程及其效果进行客观、公正的综合评价。有些事业单位在项目资金使用过程中，缺少相应的绩效评价体系，追踪问效机制欠缺。没有综合评价项目资金的使用情况，没有整理和明确同类项目资金的使用标准。修护工程在项目开展初期，没有填报财政支出绩效目标申报表，缺少合理的绩效评价指标，使得项目开展初期项目资金利用效率较低，项目进展比较缓慢。

另外，有些事业单位内部缺乏项目资金管理的监督管理机构，不能对资金进行全过程、全方位的监控。一般通过上级主管单位的财务或者审计部门对事业单位项目资金的管理状况进行监督，然而上级主管单位往往没有实施有效的监督，使得一些事业单位出现盲目申报项目、项目资金使用不合理、浪费国家财政拨款等诸多问题。

4.       内部控制制度不健全

有些事业单位的内部控制制度的执行效果并不理想，项目资金的使用和管理缺乏统一标准，缺乏完善的项目资金管理的相关制度。事业单位内部控制存在单位领导内控意识薄弱、机构设置不到位、部分工作人员业务能力有待提高、内控制度体制欠完善等现象，预算执行缺乏应有的约束力和严肃性。内部控制形式化主义较为严重，没有真正发挥出管理与监督机制的实际作用。为适应事业单位改革的需要，确保事业单位改革有序推进，强化事业单位的风险监控，建立内控制度刻不容缓。

三、           健全与完善事业单位项目资金管理的对策建议

1.    规范预算编制，加强预算控制

建立健全科学的预算管理体系，有效编制预算，有力执行预算。在项目立项时，立项依据要充分可靠，对项目进行科学严谨的可行性论证，出具项目可行性研究报告。在编制项目预算时，项目负责人和财务人员要积极沟通，使得项目的预算科目设置具有合理性和可操作性。其他业务部门也要广泛参与项目的运作，积极支持项目有序稳步进展。在项目实施过程中，设立预算执行进度目标，根据其与项目资金实际支出情况的对比分析，掌握项目资金运行状态趋势，及时发现和解决各种突发问题。

2.    加强项目审计，强化监督，实行项目支出经费绩效评价

加强项目审计，进而加强对项目资金使用情况的监管力度，通过科学的管理方式和有力的监督机制，充分发挥国家财政资金的作用。做到内部审计、政府审计和社会审计相结合，实现项目审计的制度化和规范化。同时也要防范项目资金的管理使用风险，培养严密谨慎的风险管理意识，规避滥用国家财政资金的风险。

强化监督管理，加大监督力度，掌握项目资金的主要流向，从而防范资金随意使用、擅自挪用等现象的发生。事业单位应建立和完善项目资金管理的监督机制，确保项目资金的使用安全，扎实、有序和稳步地推动项目支出监督工作。实现对项目资金事前、事中和事后的全方位监控，才能有效遏制项目资金被截留、挤占以及挪用现象的出现，从而推动项目的顺利完成和项目资金的有效使用。

建立事业单位项目资金绩效评价分析制度，可以提高预算编制的科学性和合理性，优化资金结构。申报项目立项和编制预算时，要有明确和可行的绩效目标。项目实施过程中，要加强实现绩效目标的监管。项目支出完成后，要对财政支出绩效进行考核评价。事业单位应根据项目的不同特点设立不同的评价指标，采取科学的方法对项目资金的使用情况进行评价。制定项目支出资金绩效评价办法和操作规程，建立多层面、有针对性的绩效评价体系，强化评价结果在项目申报和预算编制中的有效应用。

3.    完善财务管理机制，建立制度保障

强化事业单位工作人员的项目资金管理意识，用现代化的先进管理方法进行经营管理，把单一的财务核算工作逐步转向对项目整个管理过程的决策、控制和监督。建立健全科学规范的项目资金政策体系，规范项目的申报审批、预算执行、经费决算、监督检查和绩效评价等工作。建立健全单位内部控制制度，，提高国家财政资金的使用效益，确保事业单位项目资金的使用安全，有效防范风险舞弊行为的发生，从而保障单位各项工作顺利有序实施。事业单位建立内部控制制度，应吸取各经营实体对资金的使用、监控和管理上的经验，逐步建立和完善项目资金风险防范制度。

事业单位的发展离不开国家财政资金的支持。加强项目资金的管理，需要认清在当前经济下，事业单位在资金管理方面存在的问题，并寻找对策解决问题，提高资金管理水平，保障单位的持久经营和稳定健康发展，完善市场经济体系，促进我国社会的经济发展。

参考文献

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