我国商品房预售资金监管模式之探析

董芸 沧州住房置业担保有限责任公司

摘要：商品房预售资金缺乏有效监控会引发一系列不良后果，损害消费者的合法权益，扰乱房地产市场秩序，危害国民经济的平稳和谐运行，因此必须重视商品房预售资金监管问题。在二十多年的实践中逐渐形成了分别以政府、商业银行、商业银行和监理机构、商业银行和担保公司等为主体的单一主体、多元主体的商品房预售资金监管模式。本文在对商品房预售资金监管现状和监管必要性做了相关说明的基础上，分析了四种监管模式，提出了健全我国商品房预售资金监管的思路。

关键词：商品房预售；资金监管；模式

商品房预售是房地产开发过程中一种特殊的营销手段，在房地产企业缺乏融资渠道的情况下，，实现了一定的筹资功能。同时，商品房预售、预售资金与购房者的利益密切相关，房地产企业过度依赖预售款导致风险过度集中在商品房预售上，购房者从而承担了巨大的购房风险。因此，对商品房预售资金的监管问题逐渐显现。

一、商品房预售资金监管现状及监管必要性

1.1预售资金监管现状

随着《中华人民共和国城市房地产管理法》对商品房预售制度的确定，我国对商品房预售资金的监管更加严格。但是在实际操作中仍然存在诸多问题，我国房地产市场潜在诸多风险。我国商品房预售资金监管中存在的问题主要有：资金监管主体地位不明确，商品房的预售监管力度不足，资金管理混乱。

1.2对预售资金监管的必要性

房地产业是典型的资本密集型产业，天然对金融市场具有高度依赖性。由于缺乏有效监管，房地产开发发生报建报监费难以落实、拖欠工程款、工程无法验收、购房业主无法办理房产证、烂尾楼等问题屡见不鲜，严重损害了消费者的合法利益，不利于社会经济的稳定发展。因此，对商品房预售资金进行监管是维护消费者利益、维护房地产市场秩序、维护社会经济稳定和谐发展的现实要求。

二、商品房预售资金监管模式

我国商品房预售制度已有二十多年的发展历程，各地在积极实践中形成了多种监管模式。商品房预售资金监管主体主要有：政府、商业银行、监理公司、担保公司等，依据监管主体和监管主体数量的不同，相应形成了政府监管、商业银行监管、银行和监理公司共同监管、银行和担保公司共同监管四种主要的商品房预售资金监管模式。

2.1 政府监管模式

政府监管模式是以有行政监督权的政府机构作为监管主体对商品房预售资金进行监管的监管模式。有行政监督权的政府机构一般为房地产交易管理部门。政府监管模式的组织形式为：预售商品房的开发商将预售资金全部存入指定商业银行的独立账户，国土房管局在该指定商业银行的协助下对该账户中的预售资金的支出进行监管。开发商、负监管职责的政府部门、设立独立账户的指定商业银行应当签订预售资金监管协议书，明确各方权责。

政府监管模式具有行政性的特点，负监管责任的政府部门依靠其行政权力进行监管，具有较强的约束性，但同时存在着引发滥用行政权力、贪污贿赂、徇私枉法等其他风险的可能性，这些行为同样会对社会经济产生重大不良影响，甚至放大商品房预售资金监管不力本身的风险。

2.2银行监管模式

银行监管模式是以商业银行为监管主体的监管模式，实质上是房地产开发企业与商业银行之间设立的管理预售资金的委托合同。商业银行管理资金具有天然的优势，可以有效地提高监管效率，同时避免了行政主体的过度干预，防止权力寻租。但是，商业银行难以对房地产施工进度和质量跟进监督，对预售资金监管的可操作性不强；商业银行本身与委托监管的房地产企业存在利益关系，难以做到公正严格监管。所以，建立在商业银行与房地产开发商委托代理关系之上的银行监管，实质上只能实现资金管理，无法满足对预售资金监督、管理的要求，缺乏强有力的约束力。

2.3银行和监理公司共同监管模式

银行和监理公司共同监管是以商业银行和监理公司共同作为预售资金监管主体的监管模式。此类监管模式的组织形式为：商品房预售企业委托商业银行设立预售款专用账户并代为收取预售款，具备法定资质的工程监理机构依据建筑工程承包合同规定的工程进度计划和工程实施进度书面通知设立预售款专用资金账户的商业银行向商品房预售企业划款。

银行和监理公司共同监管模式下，资金收取、保管与资金支出权限实现分离，银行、监理机构、房地产开发商三者相互制约，既充分发挥了商业银行管理资金的专业优势，也弥补了监管者对工程进度缺乏专业判断从而无法有效监管的弊端，由具备资质的工程监理机构监控工程进度节省了另行雇佣相关机构进行审核的监管成本。但是，监理公司和银行一样与开发商存在利害关系，监管者独立性不强的问题仍然存在。

2.4银行和担保公司共同监管模式

银行和担保公司共同监管是以商业银行和担保公司作为共同监管主体的监管模式。其运作方式为：商品房预售企业委托担保公司为预购消费者提供担保，银行的监管职责与银行监管模式类似。由于引入了担保公司，降低了预购消费者的风险。同时担保公司要对开发商的违约行为造成的后果承担担保责任，所以担保公司与开发商的关系和监理公司与开发商的关系不同，两者存在利益冲突，因此监管力度将更强。此外，担保公司也具备监理公司的专业优势，可以依托自身的专业人员监控工程进度和预售资金流向，能有效降低监管成本。但是，银行和担保公司共同监管的监管效果也在一定程度上受到担保公司独立性、责任承担能力的制约。

三、完善商品房预售资金监管的思考

我国商品房预售资金监管实践中形成的几种监管模式各有优缺，要在全国范围内建立起一套行之有效的商品房预售资金监管模式应当注意以下几点：

一、确立统一的商品房预售资金监管主体。监管主体对监管成效起到举足轻重的作用，确定具体明确的监管主体是进行有效监管的先决条件。从目前的监管模式看，单一监管主体往往存在权力无人制约或约束力有限等弊端，多主体联合监管则能较好的平衡监管力度与监管权力之间的关系。

二、建立房地产开发企业信用审查机制。商品房预售风险很大程度上来源与房地产开发企业。要有效降低预售风险，可以考虑从源头入手。通过建立房地产开发企业信用审查机制，进行事前监管，提高进入房地产市场的企业的资历和实力，降低风险。

三、为房地产企业提供更多的融资渠道。房地产是资本密集的产业，对融资具有高度的依赖性，预售商品房正是房地产企业为筹集工程建设资金采取的一种特殊的营销手段。由于缺乏投资融资渠道，房地产开发的风险大量集中在预售商品房上。为了改变这种情况，可以通过为企业创造更多的融资渠道转移分散风险，比如逐步实现房地产抵押贷款证券化等。

四、确定统一的预售资金收存方式。控制预售资金的收存无疑是最为直接的监管手段，对商品房预售资金的收存方式进行规范，统一管理可以有效避免挪用资金，引发风险。

四、结论

由于我国房地产业缺乏多元的融资渠道，融资方式单一，现存融资方式即向银行贷款获得的资金也有限，所以出现了商品房预售这样一种特殊的销售手段。房地产企业通过商品房预售筹集的预售款成为房地产开发重要的资金来源。然而，这就导致了房地产业的风险过度集中在商品房预售领域，一旦缺乏有效监管，将产生巨大风险，严重损害购房者的权益，扰乱房地产市场秩序，危害社会主义市场经济的和谐稳定发展。所以，必须重视我国商品房预售资金监管，从已经形成的几种商品预售资金监管模式中吸收有益成分，建立起行之有效的商品房预售资金监管模式。

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