应急救灾资金筹集渠道的多元化分析
钱恺 中南民族大学
注:本文受到教育部国家级大学生创新创业训练计划项目资助(项目名称:应急救灾资金管理体系研究——基于近年来西南地区自然灾害救援实践的调查;项目负责人:钱恺;项目编号:201210524059;中南民族大学创新训练计划编号:GCX120595)
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摘要:我国在历次自然灾害应急救灾的过程中所使用资金来源绝大多数为财政资金,资金来源渠道略显单一,也造成了各级政府在应急救灾方面的资金压力。文章以灾害应急管理者的角度出发,对国际主流的四类应急救灾资金的筹集渠道进行逐一介绍,对其利弊进行简单分析,以期为决策者提供救灾资金来源上的新思路。
关键词:应急资金筹集渠道 银行信贷 财政资金 商业保险
相比国际主要发达国家,我国目前的应急救灾资金管理体系在筹集渠道方面相对单一。面对突如其来的自然灾害,抢险救灾行动必须在短时间内展开,其中各项工作彼此关联。此时,及时稳定的应急资金是开展一系列救灾活动的基本保障,一旦资金的运行环节出现问题,极有可能对救灾活动的全局造成严重影响。这便引出了提供应急资金的主体以及应急资金保障体系问题。参考主流国际经验并结合我国社会保障体系的发展情况,目前可用于应急救灾活动的资金筹集来源大致可划分为财政、商业保险、银行信贷和捐赠四类。以上四种来源的资金性质各异,运行方式不同,但只要建立科学合理的协调机制,对各类资金予以整合统一,以期形成系统效应来达到优化整体结果之目的。
首先是财政资金。在我国现行救灾资金管理体制下,财政资金作为应急救灾最为重要的资金来源,具有极强的公共性。基于财政资金自身的定义,其使用应基于维护公共权益、提升社会福祉之目的。在实践中,基于其自身所带有的行政色彩,则更强调财政政策的适用在不同主体、不同需求情况下的制度性和公平性。应急救灾资金管理流程中,年度预算中的各级政府部门的防灾、减灾费用等即属于灾前预备的财政资金款项。在灾害发生后极为短暂的应急期间内,救灾的主要任务是道路抢通、救死扶伤、运输物资、供水供电等。这些任务属于笔者观念中的“灾中”阶段性任务,在灾害发生后以小时计的宝贵时间里,应急救灾管理主体几乎不可能通过其他便捷渠道另行筹资,必须依靠财政资金的力量,使其率先投入到救灾工作中。不论是古代中国的官家开仓赈灾,还是近现代的自然灾害处置表现,都已明确印证了这一事实。而在灾区基础设施等的重建这一远期任务上,其资金来源也只能由财政来承担,主要因素还是基础设施具有典型的公共性。这就涉及到一个现代经济意义上的基本问题--公共物品和私人物品的区别与联系。关系到个人和家庭重建需要,本身具有公共性质的物品或服务,因其难以在提供的过程中获得收益,大抵只能由财政予以承担;但有着私人需要性质的资金,财政则不应全额无偿支付,而应采取有偿政策信贷或募集其他社会资金来达到重建和恢复生产的目的。此外,在多数急性自然灾害发生时,多数情况下,政府部门往往以临时性组织的形式开展应急救灾工作。具体表现为政府多在灾害发生时临时组建“应急指挥小组”,以小组的名义对应急救灾工作进行总体指挥和领导,对应急资金的来源、拨付和使用进行监督和指导,乃至直接通过决策掌握资金的走向。然而度过救灾工作的急性期之后,应急指挥小组淡出了公众视野,应急救灾资金的管理工作似乎也就此了结,并无较为妥善的工作交接与授权过程。临时性组织的弊端在此处明确体现了出来。因此,设计出具有固定模式的救灾应急指挥决策中枢机构,并对其决策指挥权限进行明确界定至关重要;同时应将其权力的时间范围予以框定,并对事后的工作交接作出清晰要求。
其次是保险资金。保险,顾名思义,是投保者对未来可能发生的风险的防范手段,保险具有先付保费、事后理赔的特点。又因为投保者并不被强制要求参与特定种类的保险,所以保险也具有一定的自愿性和分散性。从整个应急救灾资金体系的层面上看,保险资金具备事前预防的功能,可实现防灾减灾的具体要求,首先可通过翔实可靠的数据评估,在灾害尚未发生之时即可预估并抵消一定的风险,其次可通过商业保险面向个体的特性,让投保个体更清楚地认识灾害所造成的风险,这有利于普通民众在更大的程度上增强针对风险的防范能力,以期更好地进行灾后自力救济及恢复。在一些西方发达国家,通过商业保险渠道获得的因灾保险赔付金额通常可占因灾损失总额的一半左右。近年来,保险资金在个人和家庭的一般突发事件和损失上已经有了较为成熟的保险产品和赔付制度,商业保险参与到应急救灾领域的核心任务,是建立适应我国社会经济发展情况以及自然环境特点的重特大自然灾害保险制度。借鉴有关国家重特大自然灾害保险行业的运营方式,总结其普遍性特点可知,要在我国建立重特大自然灾害保险制度,应围绕以下两方面开展工作:一方面,重特大自然灾害保险机制应由政府与商业保险公司合作构建;同时以商业保险公司之经营操作打开相关行业市场领域,在为投保者规避风险的同时提升企业自身实力。另一方面,及时、妥善、准确协调好中央及地方财政、商业保险公司、投保人以及再保险公司诸方之间的资金责任也是建立这一机制的核心环节之一。
再次是银行信贷资金。在目前的金融体系之中,信贷业务是商业银行的主要利润来源,因此商业银行将信贷资金的营利性与安全性摆在了首要位置,基于信贷资金风险最小化的目的,商业银行会对借款人进行资质审核,对于难以产生足够的预期现金流以还本付息的情况尽可能加以规避。一般观点认为信贷资金在应急救灾活动无法获得预期收入,因此也较少将其列入应急救灾资金来源的考虑范围。但这一领域亦有成功实践经验。在汶川地震灾后重建的过程中,通过四川省政府的积极筹划,近3000亿规模的商业信贷资金投向了基础设施修复重建、大中型企业恢复重建以及倒塌损毁民房重建等领域,在灾后长期重建与恢复进程中发挥了至关重要的作用。需要注意的是,应急救灾资金的管理主体应对重建项目的性质应进行充分考察与分辨,以确保经过一段时间之后,该投资项目能产生持续稳定的现金流,使其足以支付利息并到期偿还本金。同时也应注意到我国目前存在的三家政策性银行。不同于商业银行的盈利要求,政策性银行本可在自然灾害灾后重建活动中发挥极大的作用,弥补商业银行的诸多不足。但由于过去近二十年间三家政策性银行未能在法律性质上得到明确细致的认定,其发展一度受限。近来伴随股份制公司化的改革,政策性银行迎来了新的发展阶段。这也势必促进在公共管理包括应急救灾领域发挥更重要的作用。
捐赠资金也颇为重要。捐赠资金是由捐赠主体自愿付出,用于帮助特定受助个体、群体或提高社会整体福祉的资金,这一资金来源渠道扩大了社会公众在应急救灾活动中的参与度,可激发社会动能。根据国际惯例,捐赠资金这一渠道的筹集工作多由非政府组织具体实施。由于我国非政府组织的发展受到较多限制,目前大批量的捐赠资金主要仍依托财政部门来使用和监督。然而从长远出发,政府还是应从政策层面放松对公益慈善型非政府组织的管制,同时立法部门亦应考虑将非政府慈善组织纳入合法社会团体的范围,通过登记注册,使其存在合法化;同时,政府部门可借鉴国际通用模式,以购买服务的方式支持非政府组织开展业务,维持自身运转,同时实现其存在价值,促进其健康成长与长期发展。令人深思的是,,近年来我国红十字会系统所暴露出的一系列问题可看作是慈善组织行政化、社会资金财政化的不良后果。一个独立于行政体制、摆脱了行政色彩的红十字会,才具有完整的资金使用权以及决策,才能更主动地接受社会舆论的监督权,才具备成为慈善组织核心力量的公信力与社会威望,才能摆脱目前在捐赠资金吸收与管理上面临的困局。因此,我国红十字会体制的改革势在必行。
突发性自然灾害的应急救灾机制有其特殊性与困难性,工作较为繁琐复杂。在先前的自然灾害应急救灾实践中,除政府财政救灾资金以及少量捐赠资金外,其他渠道并未发挥出其应有的作用。目前的最佳的选项是以政府为中心,通过财政资金的杠杆效应,撬动更大的社会资金,形成多元化的筹资渠道,在时间和空间上覆盖救灾资金管理的全过程,以实现我国应急救灾资金管理质量的新跨越。
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