从货币资金控制角度谈“小金库”的防治

赵宇飙  商务部机关服务局

摘要：屡禁不止的“小金库”正朝着更加隐蔽和复杂的方向发展，社会上要求彻底清理“小金库”的呼声越来越高。本文以陕西经贸学院腐败案为例，具体介绍了相关案情，并对该学院在货币资金管理方面存在的问题进行了分析，进而对“小金库”产生的原因进行了阐述。在此基础上，笔者从货币资金控制角度提出了深入防治“小金库”的具体措施。

关键词：货币资金；内部控制；小金库；

一、货币资金控制及“小金库”概述

（一）货币资金控制

所谓货币资金控制，是指单位为保证货币资金信息的准确可靠而采取的一系列相互制约与协调的方法、措施和程序。

货币资金内部控制的目标，一是安全性。通过货币资金内部控制，确保库存现金、银行存款等资金安全。二是完整性。通过货币资金内部控制，确保单位应收收入全部入账，防止私设“小金库”等违法行为的出现。三是合法性。货币资金的取得、使用要符合国家财经法规的要求。四是真实性和可靠性。要如实反映现金和银行存款等各项收支活动，确保现金和银行存款的真实可靠。五是效益性。合理安排现金和银行存款收支结算的时间，加快资金回笼，提高资金使用效率。

（二）“小金库”及其发展特点

 根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》的权威界定，“小金库”是指违反法律法规及其它有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。简单地理解，“小金库”就是党政机关和国有企事业单位等的账外资金或资产。近年来“小金库” 朝着更为隐蔽、更为复杂的方向发展，并呈现出资金来源更加复杂、表现形式更加隐蔽、使用范围的违法性更加突出以及社会的危害越来越严重的新特点和新趋势。因此，分析“小金库”产生的深层原因，对其进行有效的防范和治理具有十分重大的意义。

 二、“小金库”产生原因的案例分析

陕西经贸学院腐败案中，违规收费、截留、私分、私设小金库、挪用公款、贪污、受贿一应俱全，演绎了高校腐败案件“犯罪形式大全”。涉案总金额高达615万余元。涉案人员中处级干部11人，科级干部12人，是陕西省教育系统建国以来最大的团伙经济案件。

通过案情的分析，暴露出该学院实权人物权力过大，权力不受制约的问题。同时，该学院的货币资金控制制度不完善、执行不力。具体案情列表如下：

案情

涉案人员

事由

存在的主要问题

1、

经贸学院成教院副院长王宝玺、财务人员

王指使财务人员将原成教处应上交的“办证费”等公款，以不入账的形式进行私分。

应上缴收入不上缴；收入不入账，形成“小金库”；私分公款。

2、

王宝玺

以为成教学院购置设备名义将原成教处账上公款近5万元领出，又以李某的名义私自存入银行。

没有真实交易，骗取公款；将公款私存，形成“小金库”。

3、

王宝玺

以购买礼品为由，将9000元现金据为己有。

没有真实交易，骗取公款；未按规定程序履行现金支付手续；贪污公款。

4、

王宝玺

将成教处84000元学生管理费和提档费中的2万余元入了财务账，将剩余款中3万余元窃为己有。

应上缴的收入未全额上缴；没有按规定履行现金支付手续；贪污公款。

5、

经贸学院财务处原处长王永臣、副处长张景龙、尚建民

违反规定，将银行按期支付的“代办费”私设“小金库”。

将公款私存，私设“小金库”。

6、

王永臣、张景龙、尚建民

王永臣授意张、尚二人分两次从“小金库”中领出现金2．8万元三人私分。

 将“小金库”中部分款项私分。

7、

王永臣、财务处出纳田某

田某两次领取代办费35万余元，王永臣将其中8．5万元截留，王、田将其中6万余元私分。

将“小金库”中的公款截留、私分。

8、

经贸学院学生处处长李俊、团委副书记庄长捷

将毕业生上缴的“教育补偿费”49万元中的16万元隐瞒截留，两人先后私分10万元，各得5万元。

截留应上缴财政收入，形成“小金库”；私分公款。

（二）“小金库”产生的原因

 上述高校领域的案情是“小金库”产生发展的一个缩影。“小金库”何以成为广泛存在的一个社会顽疾？

1、总体原因

第一，单位“一把手”或单位主要负责人权力太大且不受制约，法纪观念淡薄，受小团体利益驱使，通过设立的账外资金用于小团体的福利和难以在单位入账的支出。由于一些单位出于本位主义考虑，对“小金库”现象采取姑息迁就的态度，导致“小金库”久禁不绝、久治不愈。

第二，制度方面存在不完善的地方。比如，财政、金融、国有资产管理体制改革不到位，需要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，需要深化部门预算和国库集中支付制度，需要严格落实“收支两条线”制度，需要规范行政事业单位收入分配秩序，规范公务员津贴补贴，推进公务消费和公务接待制度改革等。

2、货币资金控制角度的原因

笔者认为“小金库”屡禁不止与一些单位货币资金控制失效有着直接关系。其主要表现为，一是“一把手”权力不受制约并与财务人员勾结，滥用权力。二是在岗位设置上存在不相容职务混岗现象，为私设“小金库”提供了便利。三是在财务支出方面缺乏适当的审批程序以及存在越权审批现象。四是货币资金记录不准确、不完整，忽视与银行定期对账从而造成账实不符， “小金库”没有被及时发现。五是缺乏有效地监督检查，致使“小金库”有了可乘之机。

三、加强货币资金管理，深入防治“小金库”的具体措施

（一）在体制安排上，应着手解决“一把手”权力失控问题

在现行管理体制中，多数单位实行“一把手负责制”。这实质上是将单位的领导权、执行权和监督权集一身，导致监督难以发挥作用，客观上失去了对权力的制约，进而导致“开支一支笔、用人一言堂，大权一把抓”的权力失控局面。

因此，必须从管理体制上对“一把手的权力进行制约。应将权力进行科学地分解、配置和制衡，达到权力分治的目的。第一，应将决策权、执行权、监督权区分开来，可分设党委会、执委会、纪委会。此三种权力相互牵制，相互制衡，在权力构架上达到总体上相对平衡。第二，要完善集体领导和个人分工负责制。明确各项工作规则、会议制度、议事制度，涉及重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金调动和使用应由集体决策确定。对个别人越权插手经济事务和干预人事安排的，要进行责任追究。第三，要完善权力运行程序。要改变重制度建设轻程序的现状。只有将权力纳入法制化、制度化、程序化、规范化的轨道，才能保证权力公正、有效的行使，才能有效抑制“小金库”的发生。

（二）在货币资金管理基础制度的建设和落实上，抓住三个关键点

1、相关职务安排，要实施不相容职务分离控制

单位应在制度设计环节上，人为提高舞弊难度和成本，为相互牵制创造条件，促进制衡机制生成。货币资金内部控制的核心，就体现在不相容职务的分离上。主要表现在：钱账应分管；往来账与收支账应分管；银行存款余额调节表编制人员不能同时负责记账；审批、保管、记录等人员应分开；支票与银行印鉴账应由不同人分别保管；办理货币资金业务人员应定期轮换等。

2、授权审批，要明确授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施

授权审批应遵循以下原则：一是有关事项必须经过授权审批，而且是在业务发生之前。二是授权批准责任要明确。三是授权审批的所有过程都应有书面证明。四是对于越权行为要有相应的惩罚措施。五是严格控制特别授权。另外，对于重大业务、事项以及大额资金审批，应当实行集体决策审批或联签制度，任何个人不得单独进行决策或擅自改变集体决策。

3、货币资金的记录，要保证真实、准确与完整

记账凭证的真实性、完整性是实现会计信息系统真实完整的前提。加强记账凭证填制的检查，主要涉及两方面内容。一是原始凭证真实性和填制正确性的审核。对于不符合规定的原始凭证，财务人员应该拒收。对弄虚作假者，会计人员应扣留作假的凭证，并向上级报告。二是会计分录编制，应遵循权责发生制原则（采用收付实现制的单位除外）和配比原则，规范使用会计科目，正确记录借贷方金额。发现已审核且已过账的会计记录存在错误时，财务人员须经有关负责人书面批准后方可办理调账事宜，禁止财务人员私自越权调账。

（三）在货币资金的监督环节上，切实发挥财务监督作用

对权力的监督和制约是防治“小金库”的一个重要方面，而财务监督是各种经济监督手段中最主要、最直接的手段之一，必须给予高度重视。笔者认为，要切实发挥财务监督的作用，应落实好以下三方面工作：

1、加强财经法规和内部控制的宣传力度，培育有利于财务监督的氛围

国家颁布的财经法规和规章制度是行政事业单位经济业务活动和财务监督管理的行动准则，各单位领导应不断地宣传财务监督工作的重要性，带头学习财政、税务、财务、审计等法规制度，并将这种学习纳入到日常工作中。

2、健全科学高效的财务管理机制，使财务监督落实到位并发挥作用

首先，单位应健全财务组织机构，合理配置会计人员。所有财务人员必须持证上岗，明确岗位分工和职责，建立岗位责任制。其次，应加强财务制度建设。包括财务预算制度、财务支出控制制度、重大资金使用管理审批制度及会计核算监督等管理制度。建立单位财务公开制度，使财务工作在阳光下运行。第三，建立综合性管理制度。应加强“三公经费”的管理，从严控制招待费、会议费、车辆费和交际应酬费的支出，凡涉及到政府采购目录的采购物品，必须纳入政府采购。对未按审批程序审批的各类采购费用，财务部门一律不予报销。

3、建立一支过硬的财务人员队伍

要发挥好财务监督作用，人是决定性因素。因此必须打造一支素质过硬的财务人员队伍。第一，单位要选拔职业道德素养高、专业水准高、沟通能力强的财务人员负责财务管理工作。第二，要不断提高财会人员职业道德素养、会计业务素质，不断更新知识结构。第三，要不断加强财务人员责任心的教育。财务人员如果缺乏责任心，必然造成把关不严，监督不到位，给不法分子私设“小金库”以可乘之机，甚至导致与不法分子同流合污做出损公肥私的腐败勾当。

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[4]中共中央办公厅、国务院办公厅．关于深入开展“小金库”治理工作的意见［Z］．中办发[2009] 18号

[5]梁建华．加强内部控制 预防“小金库”产生［J］.会计之友，2011，（35）

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