我国新型城镇化建设面临的突出问题及相关政策建议

吕洁 东北师范大学

摘要：党的十八大报告明确提出了新型城镇化道路，使其成为大家关注的焦点问题。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》在国人的期盼下正式发布，这一规划将是指导我国近几年城镇化发展进程的战略性、基础性的纲领文件。新型城镇化是一个关系到我国经济社会发展的综合性问题，是推动我国经济持续健康发展的“王牌引擎”。因而，我们需要重新认识新时期新阶段城镇化发展的具体内涵和特征，分析当前我国城镇化进程中面临的困难与挑战，妥善处理城镇化进程中的各种难题，促进城镇化和经济社会的持续快速健康发展。

关键词：新型城镇化  突出问题  政策建议

进入新世纪以来，全球尤其是发展中国家城镇化进程日益加快。而中国作为传统的农业大国，其城镇化进程也取得了巨大成就，据统计2013年中国的城镇化率达到了53.7%，比去年提高了1.1个百分点。自改革开放以来，中国的城镇化率以平均每年1%的速度增长，用几十年的时间完成了发达国家近百年才完成的事业。中国城镇化的发展无疑在推动中国的现代化进程中起到了不可磨灭的作用。然而，过去那种一味追求城镇化速度的“土地城镇化”“规模城镇化”的发展模式严重制约了城镇的可持续发展，特别是今年来在大城市频繁出现的雾霾天气、交通拥挤、生态环境恶化等“大城市病”已经向我们发出警告信号：如果不改变过去那种放任型、高耗能的传统发展模式，中国经济比将自食其果。

近年来，随着我国经济体制改革进程的加快，对新型城镇化的呼声也日益高亢。2014年3月16日，国家新型城镇化规划（2014-2020年）》公布，这将是今后指导我国城镇化健康发展的战略性、基础性的纲领。然而，在一个人口世界第一的大国，在日益复杂的国际国内经济环境下，推行这样一个六年计划，面临的困难和挑战是可想而知的，更多细致的问题仍然需要我们进一步的去探讨。

一、  新型城镇化的内涵

新型城镇化被我们所广泛熟知是在党的十八大报告上，报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”特别是2012年中央经济工作会议首次正式提出“把生态文明理念和原则全面融人城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。由此可见，新型城镇化已经由过去那种高耗能、高环境冲击型、高数量增长型的传统模式向低耗能、集约型、低环境冲击型、质量提高型的新型模式转变。

新型城镇化的提出引发了社会各界以及专家学者的一致关注，然而，对于新型城镇化至今仍然没有统一和明确的定义。这里，我们认为，新型城镇化以科学发展观为指导思想，以新型工业化为支撑，以民生、可持续和质量为内涵，推动城镇向生态化、集约化、现代化的方向发展，走出一条集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。因而，新型城镇化是人的城镇化，而不是土地城镇化。

二、  新型城镇化面临的突出问题与挑战

新型城镇化是一个复杂而艰巨的系统性工程，其面临的问题与挑战也将会非常突出的。中国庞大的人口压力、日益紧张的土地资源以及复杂的国际国内经济环境都要求我国的新型城镇化必须具有中国特色，符合中国国情。城镇化是人口、资金、土地等各类要素在地理空间、配置、组合的动态过程。因而我们将从人口、资金、土地这三个大的方面分析新型城镇化面临的问题与挑战。

1、人口问题制约了新型城镇化的进一步推进

    目前，我国目前实行严格的户籍管理制度。据统计，2013年中国的城镇化率为53.7%，户籍城镇化率仅为35.7%，人户分离的人口达到了2.89亿人，其中流动人口数量为2.45亿。

这群庞大的农民工及其家属为城市的建设与改造付出了艰辛的劳动，虽然被统计为城镇人口，但因为户籍制度的限制无法享受教育、医疗、养老、住房等方面的基本公共服务，他们可以说是游离于城市与乡村之间的“边缘人”。同时，这种城乡之间出现的新的二元矛盾也使得当前中国农村留守儿童、妇女和老人的问题也更加突出，给社会经济的发展带来诸多不稳定因素。

新型城镇化要求加快城市转型，这与亟需城镇化的人口素质存在脱节。从发达国家的城市化进程的经验中得知，，城镇化发展的动力将会慢慢从制造业转向服务业、金融保险业等新兴行业，这对高素质的专业人才的需求将会明显提高。同时，我国新型城镇化的发展模式要求提高资源利用率，实现集约化、生态化发展，这也对先进的技术及人才提出了较高的要求。互联网时代和智能时代的到来也加剧了高学历、高技术的中等技术岗位的缺失。然而，我国新增的城镇人口特别是农民工的知识水平多处于低端，大中专毕业人员的人口素质也满足不了当前对高素质人才的需求。由此可见，城镇化人口的需求和供给之间存在严重脱节，亟待改善。

2、  新型城镇化面临着治理城市生态环境问题以及提高城市公共服务水平的双重任务，财政资金的压力更加明显

新型城镇化是绿色、低碳的新型发展道路，对城市生态环境、资源利用效率等提出了新的要求，而改善当前的城镇化质量需要投入大量的资金，引进先进的治理技术和经验。同时，本着以人为本的原则，新型城镇化要加大对公共服务体系的财政支持力度，这些都会政府的财政资金产生了不小的压力。据统计，2013年我国农民工为2.6万人，其中在城镇购房的占比仅为0.6%，在城市独自租赁居住的占比为13.5%，合租居住的为19.7%，合计33.8%。其他农民工基本居住在单位集体宿舍、单位工棚和经营场所。这也在一定程度上说明当前对保障性住房的需求非常大。因此，仅保障性住房这一块就对财政资金投入施加了不小的压力，更不要说加上城市环境治理、交通道路，养老保险等其他各个方面的资金需求了。由此可见，政府的财政也面临着很大的压力。

3、  土地城镇化快于人口城镇化

土地作为社会经济活动的重要支撑和空间载体，在城镇化进程中扮演了重要角色。土地的有效供给可以保障城市化进程的顺利推进，而对土地资源的集约高效利用也是保证城镇化进程可持续发展的重要保障。但是，近年来，在市场逐利性的推动下，对土地资源的不合理利用给我国社会经济的发展带来了诸多问题。

首先，由于房地产市场的快速发展使得一些地区盲目追逐市场利益，以“摊大饼”的方式无限外延扩张，造成了耕地资源的过度占用。与农村土地过度被占用形成强烈对比的是城区内闲置的土地与房屋，这些空置的房屋既影响土地的利用效率，又牵制着城市的发展速度。而对一些破旧房屋的延迟开发也造成了大量土地资源的浪费。其次，城镇化过程中有些地方政府盲目追求政绩，往往会造成城市的过度建设和重复建设，而对于城市土地的过度工业化开发也使得城市绿地面积减少，加剧了城市生态环境的恶化。最后，土地的过度资本化发展使得推高了我国一线城市的房价，造就了一些二线城市的产业空洞化，同时，还给政府增加了沉重的债务负担。

三、  解决新型城镇化问题的对策与建议

1、  统筹推进户籍制度改革

当前，人口的流动性障碍主要反映在户籍制度上，因而对户籍制度的改革，要以城乡一体化、流动自由化为改革目标，努力破除人口流动性的障碍。我们可以采取双轨制，一方面，可以以劳动人口的就业年限、居住年限等作为标准，因地制宜的制定农业转移人口的落户标准，使符合条件的劳动人口切实获得落户城镇的机会，享受城镇各方面的公共服务。另一方面，受制于目前地方政府的财政能力，流动人口的户籍管理不可能一步到位，因而我们可以建立居住证制度，使得满足一定居住年限的“非城镇户口”也可以享受相应的公共服务体系。这样就剥离了户籍制度的福利分配功能，恢复了其本身的管理功能。由此可见，户籍制度的双轨制对于解决我国目前存在的人口流动性障碍具有重要的现实意义。同时，在进行户籍制度改革的同时，也要采取一些其他的配套措施，例如住房制度改革、社会保障制度改革等等。这样才能全方位地为劳动力流动消除体制障碍。

2、  以金融体制的创新为新型城镇化发展提供投融资支持。

目前，国家财政支持承担了我国城镇化建设的大部分资金需求。但在新型城镇化建设的目标下，仅靠政府资金和银行信贷已经难以满足城镇化建设的资金需要了。因而，政府需要尽快推动传统金融体制的改革，以新的运作模式缓解新型城镇化建设的财政负担。

首先，发挥包括财政、银行、信托、民间资本等各方面的融资力量，构建全方位、多层次的金融支持体系。针对当前落后的城乡地区资金匮乏的现状，要发挥政府及政策性银行的调控引导作用，将一些保险公司、股份制银行等金融机构逐步引入这些落后地区，为当地的城镇化建设注入新的资金来源。同时，注重吸纳民间投资，充分释放城镇化发展的红利。其次，在新型城镇化建设的过程中，政府应该转变自身职能，更多的充当监督者的角色，营造公平合理的市场秩序，更多的去支持市场发挥其作用，而尽量减少直接进入基础设施建设。

最后，探索创新融资模式，各地应该发挥自己具有优势的特色产业和新型经济，发挥资源禀赋的优势，吸引多方融资，为经济发展注入活力，从而推动地方新型城镇化的发展。

3、  走城市土地集约化发展道路

针对城镇化进程中的土地城镇化现象，我们应该走城市土地集约化发展道路，最大程度上提高土地的利用效率。首先，要充分发挥中央政府的整体统筹规划以及监管能力，为地方政府土地开发管理制定相应评估体系，严格监管地方政府的施政建设行为。其次，各级地方政府应该做好对基本农田以及城市土地的规划工作，遏制城市规模的盲目扩张以及对基本农田的过度占用。同时，在考虑城市经济效益的基础上，坚持以人为本的原则，更加注重城市的民生基础设施建设和城市的生态建设，提高城市整体的社会效益。最后，地方政府要做好税制改革，尤其是房产税的改革，遏制当前房地产价格不断攀升的势头，最终解决土地过度资本化的问题。

总之，新型城镇化土地的提出为我国今后城镇化的发展指明了方向，《决定》和《规划》的制定则为这一目标的实现提出了具体而全面的政策措施。只要地方政府能吸取之前的经验教训，不曲解中央政府这一口号的本意，在具体实施的过程中始终坚持以人为本的原则，中国的新型城镇化建设必将成为我国经济发展的又一强劲增长点，同时，也会成为世界经济增长的重要引擎。

参考文献：

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