城市管理综合执法中存在的问题与对策

摘要：城市管理综合执法问题是我国在城市化推进过程中出现的特有问题，也是影响城市健康、和谐、有序发展的重要因素。长期以来，由于我国城市管理理念较为落后，城市在管理执法上缺乏科学性和合理性，从而使得当前的城市管理并不能很好地适应城市化进程的发展。本文首先分析了我国城市管理综合执法中存在的问题，并在此基础上提出了解决城市管理综合执法问题的相关对策，以期促使我国城市的健康、有序发展。

关键词：城市管理；综合执法；问题；对策；

随着我国城市化进程的不断加快，人们对其所居住的城市环境要求也在逐步提高，在这样的形势下，加强城市的规范化管理已成为我国城市化进程中需要解决的重点问题。由于受各方面原因的影响，我国的城市管理在实践中还存在法制体系不健全、执法理念落后、粗暴执法和执法程序使用不规范等多种问题。本文主要对当前我国城市管理综合执法中存在的问题进行了分析，并针对出现的问题提出了相关的解决措施，以期对新时期的城市管理综合执法提供一些建议和思考。

1、缺乏健全的法律法规体系

我国当前的城市管理综合执法还处于试验和探索的阶段，其在具体的执行上还缺乏科学系统的法律规范体系。当前我国还没有与城市管理综合执法相关的专门法律法规，且城管进行执法的相关法律依据仅仅是依靠我国《行政处罚法》中的一些关于行政处罚权的具体规定。城管执法过程中法律地位和法律效力的明显不足也使得我国的城市管理执法主体在具体的执法管理中处于尴尬的境地。

当前我国在城市管理综合执法中缺乏健全的法律体系主要表现在：（1）中央立法原则性较强，，而缺乏实际的操作性。如在法律上对于行政处罚的规定只有《行政处罚法》中的第16条，而在其他法律和文件中并没有相关的规定。同时，由国务院制办的立法复函内容也过于原则性，因此其在执行起来操作性不高、法律效力较弱；（2）地方上的立法位阶相对较低，这就致使其权威性不足，在执法过程中无法有效落实；（3）一些执法依据有着互相冲突的一面。由于当前城管的执法是按照相关部门的法律法规开展的，而同样的违法行为在不同法规的依据中可能会产生差别较大的法律责任和效果，这种互相冲突的现象在一定程度上降低了执法效率，扩张了城管的自由裁量权，不利于提高城市管理执法的高效性。

2、执法理念较为落后

当前我国的城市管理综合执法还存在着较多的不协调因素，其中最突出的便是城市管理在综合执法理念上的落后性。一直以来，我国的城市管理都沿用的是政府和社会高度合一的模式，在这种模式影响下，政府只把其管理职能集中在对公共事务的具体管理上，而忽略了对城市其他方面的管理。当前城市管理中的一元化理念使得政府成了城市综合执法中的唯一主体，这样就导致了其他主体在城市管理综合执法中权力被剥夺，从而使政府执法部门与城市中的执法对象逐渐成了对立的境地。执法部门与城市执法对象之间日益突出的矛盾冲突逐渐导致了当前城市管理综合执法中各种问题的出现。

3、粗暴执法与暴力抗法引起的城市管理困境

粗暴执法与暴力抗法是当前我国城市管理执法领域存在的突出问题，其中粗暴执法主要是执法主体在进行执法时滥用职权、作风粗暴和随意罚款等行为，暴力抗法则是执法对象因不满执法主体的执法过程而作出的暴力反抗行为。目前我国在城管执法中出现的粗暴执法事件和暴力抗法事件有很多，如石家庄城市管理中的执法人员群体追打因无照而进行拉车服务的年过六旬老人；北京海淀区的城管执法干部李克强因在执法时遭遇了流动商贩们的暴力抗法而导致自己被刺身亡；北京西城区进行城市管理的执法人员被进行假货销售的女商贩因暴力抗法咬伤了手臂等等。这些粗暴的执法事件与暴力抗法事件在近年来的城市管理综合执法中频繁出现，其严重影响了新时期城市化进程中我国各城市的健康发展。

4、城市管理执法程序使用缺乏规范性

城市管理的综合执法是当前我国城市化进程中新兴的一种行政执法模式。且由于该模式在执法上有较大的特殊性，这就使得执法机关在法律法规的执行上都是由其他行政部门授权形成的，从而导致其在执法程序上的程序缺失或者程序混乱的局面。当前我国的城市管理综合执法仍然是“重实体”，而“轻程序”，这就给执法过程的严肃性带来了较大的挑战，并在客观上降低了城管的执法效率，不利于维护执法机关的良好形象。

如在执法中，当执法对象以暴力抗拒执法人员执法时，执法人员经常是急于离开现场而不听当事人的申辩，或者没能按照执法程序来开具相关的物品暂扣文书，这就容易出现执法人员违反执法程序而进行执法的现象。同时，还有一些执法人员在主观上并不愿意听取执法对象的陈述和辩解，甚至会在他们辩解后作出更严重的处罚，这在一定程度上也违反了执法程序的相关规定。此外，在城管的执法过程中，还存在着执法人员在对行政案件证据采集不及时和事后补充的现象，有些程序案件可能会采用先处罚后进行采证的形式，这就造成了各种违法行政事件的出现。

5、缺乏健全的监督机制

缺乏健全的监督机制是我国当前城市管理综合执法中遭遇的重要问题。当前我国的许多城市在管理综合执法中存在着独立性较差、监督主体过多、监督力量分散以及缺乏科学有效的操作流程等问题，从而影响了城管综合执法的执行效率。如一些城市中的城市管理部门和其他部门在职能上缺乏明确的责任分割，且相应的规章制度也存在着相互冲突的现象，这就使得各部门职权的交叉情况较为严重，从而导致重复执法现象的产生。另外，当前许多城市中的人大也没有对城管监督发挥其应有的作用，从而导致城管部门和执法人员的执法力度不够。

二、解决城市管理综合执法问题的相关对策

城市管理综合执法的有效实施对于解决我国当前城市管理执法中的效率低下、执法扰民、重复执法和多头执法等问题以及进一步加快法治建设有着重要的作用。针对城市管理综合执法中存在的问题，本文主要从以下几个方面来提出相关的解决对策：

1、加强相关法律法规的制定，健全和完善法律法规体系

健全和完善城市管理综合执法中的相关法律法规体系已经是新形势下解决城管综合执法问题的基本前提。具体来说，全国人大可以根据国家基本法和根本法的相关规定制定出全国统一的城管综合执法法律、法规，明确城管部门的具体职责范围和相关的强制措施，并制定出涵盖行政处罚权制度的具体原则、目的和作用以及执法主体性质、职责、地位、执法程序和管理体制等各方面内容的法律法规体系。此外，各省（自治区）以及具有立法权的各个城市等都应将国家制定的城管综合执法法律法规作为其城管执法的依据，并根据其自身的具体情况来进行法律法规的完善，从而在保证其地方特色的基础上增强其可操作性。

2、积极树立综合执法的新型理念

    一直以来，我国传统的城市管理理念总是把城市综合执法当成是管理，并把服从命令作为城市执法管理的最主要模式。在新时期的城市管理综合执法中，应逐渐改变过去的城市管理理念，积极树立被管理人员的主人翁精神，从而改善和消除执法者与执法对象之间的矛盾对立状态。因此，在构建社会主义和谐社会的新形势下，城市管理的执法人员要增强服务意识，既要把自己当成城市管理的执法人员，又要把自己当成是城市居民的服务者，并不断提高自身的服务能力。另外，执法对象应具有合作意识，在维护个人利益的同时还要执法人员进行积极地配合与合作，把实现公共利益作为自己的责任，从而有效地减少执法人员和执法对象之间的矛盾与冲突。

3、丰富执法的方式和手段

当前我国的城管综合执法主要采用的仍是行政处罚这一单一的执法手段，而对于一些违法行为过于严重或者不够严重的则应该结合其他手段来进行配合，且在具体的城市管理综合执法中，行政处罚的过多容易使执法者与执法对象之间产生更多的矛盾。因此，在新形势下，城管执法部门不仅要注意丰富执法方式和手段，同时还要确保其执法手段的执行应保持在一定的限度之内。如将管理执法模式由过去的行政模式转化为现代的民主型管理模式，并将行政命令、行政处罚等强制性方式与行政指导、行政合同等非强制性方式结合起来，这样既可以避免对执法对象造成过多的伤害，同时还可以确保执法的权威，提高执法效率。

4、加强城管队伍建设，提高执法人员的综合素质

执法队伍的综合素质是提高我国城管执法水平的基础和关键，也是影响城管综合执法有效实施的重要因素。在实际的城管综合执法过程中，由于一些人员的执法行为较为粗暴，从而容易导致执法者与执法对象之间形成敌对和仇视的倾向。城管执法的队伍素质建设不仅需要提高执法人员的法律意识、法律观念、职业道德和业务素质，同时还需要加强他们的政治素质建设，提高执法人员的服务意识，增强他们自身的服务能力。

此外，心理素质对于执法人员的有效执法有着重要的影响，由于城管人员面对的大都是城市中的违规和违法行为，这就容易使执法人员的心理素质造成影响。因此，在新时期的城市管理综合执法工作中要注意增强执法人员的心理素质，以提高他们对复杂多变城市环境的应对能力。

5、积极构建城市管理综合执法中的相关监督机制

城市管理综合执法的有效实施处理需要健全法律体系、更新执法理念以及丰富执法手段之外，还要积极构建城管综合执法的相关监督机制。其具体表现为：首先要加强城管执法责任制度的建立，合理划分城管各执法部门的管理范围和权限，避免职权重叠交叉与执法真空等问题的出现。同时还要加强各部门之间的积极配合，并通过法律法规来对清理结果予以确认，从而增强对执法人员综合执法的考核与监督力度。此外，还要发挥人大的监督作用，强化行政机关、社会新闻舆论以及群众等各方面的监督，以确保城管综合执法的规范化与合理化，提高执法力度。

城市管理的综合执法是对我国城市行政执法方式的改革与创新，从实施以来已经取得了一定的经验和成就。在我国城市化进程不断加快的新形势下，要注意转变城市管理综合执法的理念，建立健全相关的法律、法规体系，并通过执法手段的丰富以及监督机制的建立等措施来积极应对城市管理综合执法中出现的问题，从而提高我国城市管理的综合执法水平。