简论横向垄断协议豁免规制问题研究

发布时间：2016-08-04 08:12

　　论文摘要 横向垄断协议豁免是反垄断规制的重要组成部分，有效弥合了反垄断法中存在的缺陷。本文先从经济、政治以及法律等三个视角分析了横向垄断协议豁免制度的理论基础，并在此基础上分析了我国横向垄断协议豁免的现状，研究发现：我国横向垄断协议豁免基本符合我国的基本国情和立法原则，但仍存在执法机制设置不合理、豁免适用范围模糊、出口垄断豁免不科学等三大问题。针对我国市场经济的发展现状，文中认为我国应该设立专门的豁免规制机构，并进一步细化豁免条例的各项规定，从而推动我国横向垄断协议豁免规制进程。

　　论文关键词 横向垄断 反垄断法 豁免制度 执法机构

　　一、前言

　　长期以来，垄断协议作为最为典型的限制、排除市场竞争行为，受到各个市场经济国家反垄断法律的严厉规制。然而，在市场经济中，竞争和垄断都是一把双刃剑，两者均具有利弊共存的特征，从而垄断协议豁免机制就成为各国立法者权衡利弊后的法律产物。目前，国内外学者多把垄断协议称之为卡特尔，垄断协议又包括横向垄断协议和纵向垄断协议，横向垄断协议指同一行业在同一发展阶段并具有市场竞争关系的两个或多个经营者达成的限制、排除竞争协议，纵向垄断协议是指同一行业在不同发展阶段且不具备直接竞争关系的两个或多个经营者达成的限制、排除竞争协议，本文主要研究横向垄断协议豁免规制问题，因此为了保持文章的严谨性，下文中的垄断协议均为横向垄断协议。虽然横向垄断协议的概念已得到学者的初步认同，但是国内对于横向垄断协议豁免的概念却一直围绕《反垄断法》中的“豁免”与“适用除外”是否是一致而争论不休，笔者无意对学术界的争论做出评判，在此对认为“豁免”与“适用除外”存在差别，以明确本文的基本概念。本文先对横向垄断协议豁免机制存在的理论基础进行论证，继而对我国横向垄断协议豁免机制存在的问题进行深入分析，进而在立足我国基本国情的基础上，有针对性的推出相关政策建议，具有较大的理论价值和较强的实践意义。

　　二、横向垄断协议豁免规制存在的理论基础

　　众所周知，法律制度是建立在一定的经济关系基础上的上层建筑，因此立法机关在起草法律、法规以及规章草案时往往会对经济、政治、文化、生态等多个方面进行综合考虑，《反垄断法》素有“市场经济宪法”之美誉，所以其法律条文的设立要兼顾立法原则和经济原则，本文将从经济、政治、法律多个维度来分析横向垄断协议豁免机制的理论基础。
　　（一） 基于经济视角的横向垄断协议豁免机制的理论基础
　　一直以来，多数经济学者认为垄断使厂商依靠其市场支配地位获得超额利润，从而形成生产、管理、研发等方面的创新惰性，最终阻碍技术的进步与创新。然而，创新理论提出者熊彼特的动态竞争理论却认为，完全竞争其实并不利于技术的进步和创新，因为创新是一项不确定性极大的工作，具有高风险、高成本、高难度等特点，一旦市场是完全竞争的，将对创新造成两方面的负面影响，从而抑制社会的创新进程。一方面，完全竞争市场下，一般厂商不具备足够的经济实力进行具有“三高”特点创新活动；另一方面，即使在特定情况下，某一厂商具备进行创新活动的能力，但是由于厂商会预期到自己可能不能在完全竞争市场中凭借技术垄断获得足够的回报，那么厂商的创新活动会缺乏有效激励。因此，大多数国家为了促进社会生产力的快速发展，在《反垄断法》中都规定对于有利于技术进步与创新的横向垄断协议都可以进行豁免。
　　（二）基于政治视角的横向垄断协议豁免机制的理论基础
　　随着经济全球化进程的不断推进，各国对经济安全的重视程度提高，经济活动越来越多的被赋予了政治含义，许多行业由于其对国家安全具有战略性意义，因此政府当局往往会维护其垄断地位，在制定法律条文时对其横向垄断协议进行豁免。具体来说，这种豁免主要有两种类型：第一，涉及到全社会公共利益保护的情况，如救灾、国防；第二，涉及到战略性资源保护的情况，如稀土、石油；第三，涉及到国民经济支柱产业保护的情况，如一国的核心产业，为了保证国家的经济安全，需要扶持一批民族企业的发展壮大，防止在全球化浪潮下受到他国的“经济侵略”。总而言之，由于各种经济发展水平的差异性，致使一些竞争劣势的政府当局可能选取“集中优先”的政策原则，通过扶持大企业、大集体的发展来带动经济增长、防御“经济侵略”。
　　（三）基于法律视角的横向垄断协议豁免机制的理论基础
　　社会经济发展日新月异，具有易变性、复杂性、反复性等特征，从而致使现实社会生活具有极强的不确定性。然而，法律法规作为社会的一种制度安排，其自身具有相对的稳定性。所以，任何法律法规都或多或少存在缺陷或者滞后性，因此豁免机制就显得十分重要（通常，法律文件中的豁免机制以“但书”的形式存在）。《反垄断法》作为市场经济的“宪法”，鉴于市场经济的飞速发展，《反垄断法》存在不足和滞后性的概率更大，因此横向垄断协议豁免机制在局部领域弥合了反垄断法存在的缺陷与不足，符合一般立法的技术选择。特别要指出的是，垄断本身就是一个极其难定义的概念，垄断行为或结构的违法性难以确定，同时垄断的范围随着经济影响的扩展而扩展，有时甚至能影响到几十个国家或地区，这增强了垄断规制的不确定性，而豁免机制的存在能有效区分合法垄断和非法垄断，这有利于《反垄断法》的实施，提高反垄断工作的实效性。

　　三、横向垄断协议豁免规制存在的问题

　　（一）实施机制存在缺陷，豁免规制整体实效性不强
　　当前，我国《反垄断法》的实施机制是由“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”组成的“双层架构”模式，“反垄断委员会”负责统筹协调，“反垄断执法机构”负责具体执行。毫无疑问，我国的反垄断执法机制具有明显的中国特色，是基于我国基本国情以及现行行政构架所作出的现实选择，体系了务实、求真、稳妥的立法思路，在理论上具有一定的合理性。但是，在实践中我国《反垄断法》的实施机制暴露出了不少问题，主要有以下几个方面：第一，“反垄断委员会”职能定位不明确，处于一个既无执法权也无监督权的尴尬地位，不能真正有效发挥其统筹协调作用，违背了当初设立“反垄断委员会”的制度初衷，影响了反垄断法的权威性和实效性；第二，目前，商务部、国资委、证监会、外汇管理局等部门都有参与到反垄断的执法中来，但多头执法的模式有执法环节多、执法成本高、执法效率低等多个弊端，同时还容易造成执法摩擦，使法律执行的实效性和公平性大打折扣；第三，反垄断本来就是一个复杂异变的系统性工程，并且随着经济发展水平的不断提高，对反垄断工作人员的要求会更高，但是目前我国反垄断执法机构的人员素质还满足不了反垄断现实的需求。
　　（二）豁免适用范围模糊，执法机构自由裁量权过大
　　由于法律文件起草要符合立法的技术性要求，所以我国《反垄断法》中的豁免规定不免存在范围宽泛、用词抽象、缺乏理论论证等问题，这给我国《反垄断法》的豁免规制造成很大的负面影响，使得豁免的准确性和实效性降低。一方面，由于豁免适用范围模糊，各项豁免规定不明确，这使得执法机构具有极大的自由裁量权，从而极易引发权力寻租行为，最终导致不具备豁免条件的市场垄断行为得到豁免，应受到豁免规制的市场垄断行为却未被宽恕，这给市场带来极大的负面影响，违背豁免规制的初衷。另一方面，由于具体细则不清晰，执法机构对同一类市场行为进行豁免审查时也不可避免的会出现两种处理结果，这不仅会严重降低《反垄断法》的权威性，而且对市场主体的威慑效果极大降低，不利于《反垄断法》的具体实施。此外，在《反垄断法》第15条第1款第4项规定“为了实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益”而达成的垄断协议可以得到豁免，但由于各类现代市场经济行为的关联度高、影响面广、传导机制多，且“公共利益”具有极强的可拓展性强、不确定性以及层次划分复杂等问题，因此很难清晰界定某一市场垄断行为是否属于维护“公共利益”行为。
　　（三）出口垄断豁免不当，容易衍生出国际贸易冲突
　　随着经济全球化进程的不断推进，各国的贸易往来日趋频繁，各国间的经济依赖程度不断提高，为了保护各国的出口利益，各国当局往往会对出口垄断协议进行不同程度的宽恕。我国《反垄断法》第15条第1款第6项规定“为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益”的垄断协议可以得到豁免。通常来讲，这样的做法维护了发展中国家的贸易利益，符合发展中国家的基本国情，具有较强的现实性和可操作性。但是，我国经济的对外依存度极高，具体表现为：核心技术对外依赖性有增无减，对外技术依存度高达50%以上，而美日对外技术依存度仅为5%；多项矿产资源进口量稳居世界第一，如天然气石油、铜矿石、铁矿石等资源进口量均居世界前列；粮食自给能力受到威胁，如以美国为主的跨国粮商控制了中国40%以上的大豆加工能力和90%的大豆进口量。因此，一旦我国对出口垄断豁免协议实行完全豁免，极易遭到国外的反垄断调查，并由此引发国际贸易冲突，最终损害我国的经济利益，威胁我国的经济安全。

　　四、完善我国横向垄断协议豁免规制的对策建议

　　（一）设立专门的豁免审查机构，提高豁免规制实施的实效性
　　如前所述，多头执法是我国反垄断竞争规制中的核心弊病之一。因此，，笔者认为在关于横向垄断协议豁免规制中，应设立专门的豁免审查机构，提高豁免规制实施机制的实效性。设专门的豁免审查机构具有三大好处：首先，豁免审查权利的集中，简化了处理程序，能迅速对市场垄断行为的性质进行判断，提高豁免规制的效率；其次，反垄断本身就是一个极其复杂的系统性工程，而反垄断豁免规制更具专业性，设立专门机构有利于提高豁免规制的科学性、合理性、准确性，维护法律的权威；最后，将豁免审查权利集中到独立的执法机构，也在一定程度上缩小了权利寻租的空间，并有效避免了由于部门利益冲突引发的执法摩擦。
　　（二）不断细化豁免条例的规定，提高各豁免条例的可操作性
　　毫无疑问，细化《反垄断法》第15条豁免条例规定是完善我国横向垄断协议豁免规制的核心内容，具体来说应该从四个方面予以细化。第一，对于“提高”、“改进”、“有利于”等抽象概括的词语具体化，制定一套垄断行为影响后果评估机制，对某一要豁免的垄断协议进行模拟仿真性的演练，分析该垄断行为的本质及利弊。第二，对“公共利益”的界定要进一步明确，通过大量的法律列举形式，划定“公共利益”的范围。第三，应该对出口垄断协议进行一定的审查，尽量减少国际贸易摩擦。此外，由于可豁免的横向垄断协议是建立在一定的社会经济发展条件上，因此随着经济环境的变化，豁免制度也应进行动态调整，使豁免机制具有现实的经济合理性。

本文编号：83450