简论法官员额制理论与实践思考

发布时间：2016-08-04 08:15

　　论文摘要 我国司法体制改革工作进一步深化，法官员额制的试点在上海进行，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也要求加强法治队伍建设 ，学界和实务界都给与了极大的关注。本文通过对法官员额制度与现行法律规范的内在逻辑、法官遴选的制度缺陷以及法官员额比例定量分析三个方面进行研究，提出应当将法官员额制改革放置于司法体制改革的大背景下全面考量，综合布局，以司法体制改革的总体思路指导法官员额制改革，在逐步完成法官员额制的其他必备条件下，有步骤、分阶段循序渐进的完成法官员额制改革，推进社会主义法治体系全面建成，保证公正司法，提高司法公信力。

　　论文关键词 法官员额制 司法体制 司法改革

　　法官员额制基本是国外法院的通行做法，是指法院从事审判工作的法官按照案件数量、人口密度、法院设置等因素来固定法官职数，集中行使国家审判权。2001年全国人大常委会在修订《中华人民共和国法官法》时首提法官员额制（《中华人民共和国法官法》第五十条规定：最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法）。2014年中共中央全面深化改革领导小组出台《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法体制改革试点工作方案》，法官员额制改革正式拉开了序幕。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出：推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度。本文力图从法官员额制与《中华人民共和国法官法》等一般性法律规范及其内在逻辑、法官员额比例定量分析以及法官遴选的制度缺陷三个方面进行分析，来思考法官员额制在我国整个司法制度及其法律规定下的制度架构与实践。

　　一、法官员额制架构于法律规范中的内在逻辑

　　法官员额制是法官遴选制度的核心内容，我国法官员额制在规范性法律文件中首见于《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）的附则之中。由此可见，规定法院员额制的法律规范与法官法的其他规范是附则与正文的关系。附则作为法律的补充性条文与正文的关系在理论界有不同的观点，法学一般理论认为：附则是属于正文的一个辅助性部分，是法律条文正文的附带性条件。总则是整个法的纲领和事关法的全局的内容的综合，分则和附则一定要符合总则的规定，否则则为无效条款 。也就是说如果法官员额制不符合总则第二条中已经明确规定的法官具体范围以及在分则第四章法官的任职资格的进一步细化等内容的前提下，附则部分的生效条件事实上缺失，启动法官员额制即是有悖于法官法所确立的制度安排，相应的也就缺乏法官员额制改革启动的生效要件。所以，法官员额制必须在法官遴选的任职资格的规定得到切实实施之后方可进行。
　　通常国外在法官遴选过程中则主要考察法官是否具有法学专业背景，是否通过法律职业资格考试，并在此基础上由专门委员会或有较高职务的领导根据法院所需法官之额数予以任命。各国在遴选法官时，不仅关注候选人的专业知识和水平，并且非常重视其道德品行、社会阅历等综合素质。在大陆法系国家，这一素质是通过法官学院和严格的实习过程来培养的，在普通法系国家，这一素质是通过其长期的律师执业自行完成，并通过诸如法官遴选委员会、参议院听证审查、行政机构任命等一系列公开复杂的程序来审核的 。同样，在我国《法官法》中也有相关规定，如第九条第六款规定了各级法院法官的学历、法律从事时间等要求，例如：法官必须具有本科以上学历，高校法律专业本科毕业或者高等院校非法本毕业具有法律专业知识，从事法律工作满2年等。同时在第十二条规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。”由以上具体法律规范可知，法官员额制是要在满足法官初任资格以及法院院长、副院长要从有资格或能力从事审判工作的人员中任命的几个基本条件之后方可实施。而在实践中的实际情况并非如此，到目前为止，法院院长近半数为“党政型”领导干部，并不满足法官资格要求。有数据显示：各省高级人民法院院长中有14人是从其他行政岗位调任，其中有不少人之前从未从事过法律职业；其余16人中虽都是从法院中成长起来，但也不全都满足法官的任职资格 。
　　由以上分析可知：法官员额制与法官任职资格规定有其内在的逻辑联系，在实践过程中必须在逐步落实法官任职资格的前提下稳步推进法官员额制改革，不能一蹴而就，本末倒置。

　　二、多元法官遴选与法官退出保障机制的缺失

　　十八届四中全会公报提出：“要加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。”近年来我国也进行了一系列卓有成效的法官外部遴选的尝试，比如“双千计划”（参见《关于实施高等学校与法律实务部门人员互聘“双千计划”的通知》：选聘1000名左右法律实务部门专家到高校法学院系兼职或挂职任教，承担法学专业课程教学任务；选聘1000名左右高校法学专业教师到法律实务部门兼职或挂职，参与法律实务工作）和法院面向社会公开选拔高层次审判人才等，这些政策都为法官队伍带来了新鲜空气和法学理论前沿知识，以及相互交流学习的极好机遇。
　　然而在司法体制改革的过程中，如果没有有效的制度安排来衔接法官员额制度和法官外部遴选制度，则会对优秀法律人才的有效流动造成不良影响。例如上海在进行法官员额制改革的过程中，将法官数量规定为法院总职数的33%，这一比例在法院内部即形成了激烈的竞争，而这一部分优秀学者、律师等“会念经的外来和尚”就缺乏制度上的保障，他们参与遴选也就变的非常困难，从而破坏这一良好的互动遴选机制。

　　与此同时，目前我国在法官员额制改革中的法官遴选缺乏程序上中立的机关，尤其是在现有法官的退出机制中。在试点中法院内部自行调整人员任职岗位，决定在现有法官基础上确定谁将继续享有法官的资格，谁将被调整为审判辅助性岗位或者其他工勤人员。这种做法也有悖于我国《法官法》所规定的法官由同级人民大会常委会任命的法律规定，有越庖代俎之嫌。就是在人大在执行任命权与解除权中也存在着两方面的问题：其一，人大在任命法官的过程中缺乏具体的评价机制，只能依照《法官法》的规定管“进”，而这一种“进”的评价机制缺乏对法官品行、能力以及其他综合性能力的考察；其二，假设员额制下全体法官的任命权（包括解除权）均属于各级人民代表大会常委会，人大常委会需要在员额比例的分类调整下解除一部分现有法官的法官资格时却于法无据，因为依据现行《法官法》中对法官资格的剥夺的规定主要是违反禁止性行为的惩戒性条款，无法对法官的“出”提供合法的依据。

　　三、法官员额制试点的实践误区

　　在西方国家法官实行精英化培养和发展模式下，法官员额制的出现和发展也是为了保障法官的精英化，并且严格以案件数量、法院设置、法官人数的比例为指导，法官数量可依条件之变化而增减。而我国就目前情况看法官人数和年受案数的比例还远远达不到精英化的条件。上海的司法体制改革第一步在法官员额制上下功夫，将法官数量由全国平均56%缩小为33%，实属“拗嘴的和尚念歪了经”，没有深入领会司法人员分类管理制度的要义之所在，缺乏综合的实证调查研究。
　　在与国外法院的横向比较中也可以得出这一结论。上海对于司法体制改革试点将法院法官人数规定为三分之一，法官助理等司法辅助人员占百分之五十二，其他人员占百分之十五。也就是说一名法官只有1.7名法官助理，美国的司法实务中通常为法官配备至少两名法官助理，联邦大法官则至少配备四名法官助理。由此可见：我国与司法体制较为发达和完善的美国相比，法官与人口的比例以及法官助理与人口的比例基本持平，差距不大。但依据法官与案件的比例而言，中国法官本身承担着较重的负担，尤其是基层法院。例如2013年人民法院共审理案件13371745件 ，共有法官194600，故据此推算每名法官需年审理案件68.71件，而这一数据中近20万法官中也包括较大比例的不从事实际审判工作的行政领导、法律政策研究人员。而据最高院政治部主任徐家新透露的同期数据显示，法官人数占全国法院总人数的56%，也就是说如果法官员额制改革朝着受案压力最大的上海学习借鉴，再将法官比例缩减为33%，那么一名法官的年审理案件将超过百件。按照年平均工作日251天计算，全国法官平均每2.5天审理完结一个案件。由此可以想象承担非常庞大案件基数的基层法院法官可能审理案件数是其他法院法官的数倍，也就是说每个基层法院法官可能日均审结一个案件，而一天审结的案件大概是不会让“每一个司法案件中都体现出公平正义”。加之上文所述的实际上不参与具体案件的审理的法官的存在，根据法官员额制的要求是按案件数量来确定法官人数，这样就更加重了其他法官的工作强度，没有达到员额制所预设的以法官人数和案件数量的合理比例来保障程序正义。与此同时也就会出现在法官员额的确定过程中出现从事实际审判工作的法官不参与分流方案的确定，，就会出现“劣币驱逐良币” 的情况发生。
　　由此可见，中国目前基层法院案多人少，法官苦不堪言的情况依然没有改变，在这样一种大背景下类如上海改革法官员额不增反降，实则不利于案件的公平公正审理。部分学者将美国每名法官年受案率远高于中国为理据，提出以减少法官人数为导向的分类管理，这类观点和实践是缺乏依据的。因为在美国地方法院系统中交通罚款、治安处罚之类的行政处罚案件也在法院进行，而这些案件却是美国案件数量最多并且绝大多数不需要开庭审理的。而在我国这类行政处罚在经过听取当事人理由、复核、复议等程序后只有很少一部分会进入法院提起行政诉讼。通过横向对比和纵向分析都会发现法官员额制的现有试点有措施失当的情况出现，存在一定的认知和实践误区。

　　四、结论

　　综上所述，我国目前依然面临着相关法律规范失序或缺失的情况，从事审判工作的法官数量依然不足，基层法官的压力过大，多元法官遴选路径不畅，部分法官实质任职资格缺失等问题，而这些问题的真正解决才是当下司法体制改革的重中之重，也是为法官员额制的推行扫清制度障碍，使之真正实现提高司法效率和司法公信力，实现司法公正的本质要求。法官员额制改革必须符合依法治国的根本要求，在实践探索中必须将其放置于司法体制改革的系统性工程中来，综合布局，统筹实施，齐备立法、行政、司法等配套措施的前提下来稳步推进。

本文编号：83491