简论新视角下的环境公益诉讼原告资格问题探析

发布时间：2016-08-04 08:23

　　论文摘要 环境公益诉讼原告资格突破了传统诉讼理论的直接利害关系的限制，有必要从全新视角加以审视。对于环境公益诉讼原告资格问题，我国在立法层面存在一些空白点，司法实践中也面临着困境。应立足我国实际，依据十八届四中全会的战略部署，从公民、环保组织、国家机关三个方面设计改进的具体路径。

　　论文关键词 环境公益诉讼 原告资格 制度设计

　　2014年11月10日，习近平主席在为出席APEC会议的各经济体领导人举行的欢迎晚宴上致辞强调，希望“APEC蓝能够保持下去”，希望“孩子们都生活在良好的生态环境之中”，并指出“这也是中国梦中很重要的内容”。欲使APEC蓝成为一种常态，就要建立解决环境问题的新机制。近年来，环境公益诉讼越来越多地进入国人视野，被认为是解决环境问题的最佳法律机制。但是，目前我国环境公益诉讼制度还不健全，远不能满足实现习近平主席提出的“蓝天常在，青山常在，绿水常在”、实现APEC蓝常态化的要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会《决定》”）提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这就对从全新角度探索和完善我国环境公益诉讼制度提出了要求。环境公益诉讼制度是一个庞杂的体系，限于篇幅，本文仅就环境公益诉讼原告资格这一环境公益诉讼中的核心问题进行探讨，力求从新的视角出发，结合十八届四中全会的战略部署，立足我国司法实践，以期为建立适应中国国情的环境公益诉讼制度进而更好地建设社会主义生态文明贡献绵薄之力。

　　一、环境公益诉讼原告资格问题概述

　　在对环境公益诉讼原告资格问题展开探讨之前，有必要先厘清环境公益诉讼的概念。蔡守秋教授指出：“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。”。笔者赞同这一观点，环境公益诉讼是公益诉讼在环境保护领域中的应用，出发点在于维护公共利益，是一种以保护环境权为目的之法律救济机制。
　　环境公益诉讼的原告资格，是指当环境公共利益被侵害或者有可能被侵害时，可得为保护环境公共利益而提起诉讼的资格。环境公益诉讼原告资格之所以被视为环境公益诉讼之核心问题，是因为原告资格是诉权之前提，是进行诉讼的起点，直接关系到环境公共利益被损害后最终能否得到有效法律救济。
　　综合法学界的主流观点和世界各国环境公益诉讼的司法实践，一般意义上，基于维护公共利益之目的而不要求与本案有直接利害关系的公民、社会组织和国家机关均具有环境公益诉讼原告资格。传统诉讼理论认为，提起诉讼的原告应与案件有直接利害关系。依我国宪法，海洋、土壤等公共环境属于国家所有，也就是全民所有，由此出发，个人、社会组织、有关机关都不能对全民所有的公共环境单独地、直接地行使所有权，也就均非直接利害关系人，这样就会出现侵害公共环境案件中无适格诉讼主体的尴尬状况。而公共利益之维护的精义，在于将维护共享利益之权利公诸于所有共享者，提供尽可能多的维护共享利益之法律途径。美国法学家Charles E.Clark曾将程序规则比喻为正义之侍女，在“公益性”之本质特征的驱动下，环境公益诉讼不再要求原告必须与本案有直接利害关系，这是对传统诉讼理论的重大突破，已为我国法律制度所认可。2012年修订通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“新《民诉法》” ）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”而2014年4月修订通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新《环保法》”）第五十八条亦规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。”据此，环境公益诉讼的诉讼动机是为了维护公共利益，是否与本案有直接利害关系不再是认定原告资格之要件。不明确这一点，讨论环境公益诉讼原告资格就会继续困于理论桎梏而难以创新，这也是从全新视角下探讨我国环境公益诉讼原告资格问题之起点。

　　二、我国环境公益诉讼原告资格规定的现状及存在的问题

　　（一）我国环境公益诉讼原告资格规定的现状
　　当前，我国环境问题异常严峻。以国家环保部2014年公布的对全国土壤污染总体状况的最新调查结论为例：局部地区的土壤不断恶化，尤其是耕地环境质量恶化严重。全国土壤点位超标率达16.1%，全国耕地点位超标率达19.4%。严峻的生态环境问题呼唤成熟的环境公益诉讼制度。然而，我国的环境公益诉讼制度还处于起步阶段，截止至2013年，我国各级法院所正式受理之环境公益诉讼案件仅为53件。立法层面上，对环境公益诉讼原告资格的规定仅见于2012年新《民诉法》和2014年新《环保法》。前者规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境公益诉讼，并将诉讼动机设定为对社会公共利益的保护。后者则对可提起环境公益诉讼的社会组织作了以下的限定：即须同时具备“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”且“无违法记录”的条件。我国法律在公民是否具有环境公益诉讼原告资格的问题上持否定态度，对新《民诉法》中提到的“法律规定的机关”的具体界定及其提起诉讼的程序等详细规定亦付之阙如。
　　（二）我国环境公益诉讼原告资格规定所存在的问题
　　首先，我国现行法律否认了公民的环境公益诉讼原告资格，笔者认为这是欠妥的。有论者认为，由公民提起环境公益诉讼并不现实，在实践中存在举证困难等诸多问题。然而，早在1972年6月联合国通过的《人类环境宣言》即郑重表述了对环境权的关注，此后葡萄牙、巴西等国相继在法律中对环境权加以确认，时至今日，环境权已在世界范围内被广泛认可。我国宪法对环境权虽无明确表述，但学界对于环境权作为一项基本权利并无过多争议。环境权的核心权能是环境参与权，公民提起环境公益诉讼正是行使环境权参与权的体现，如仅以举证等方面存在难度为由否认公民的原告资格，那么就否定了公民的环境权，此种因噎废食之做法是与世界潮流背道而驰的。另一方面，推求立法者原意，此一规定主要是出于防止滥诉之考量。笔者认为，当前的实际情况是尽管会面对众多侵害环境的现象，自身环境权被严重侵犯，我国公民却很难诉诸法律途径以表达自身利益诉求。虽然新《环保法》规定了公民对污染环境之行为得向环保行政主管部门举报，但“举报”与提起诉讼相衡，二者孰更具实质意义当无需赘言。信任并依赖法律程序是公民确立自己对法律规范之忠诚和认可法律规范对于社会秩序之重要性的标志，近年来我国环境群体事件频发，这与缺乏必要的公民表达环境利益诉求的法律途径有重要关系。故此在环境问题如此严峻的当下，过多考虑环境公益诉讼滥诉问题似有为时尚早之嫌。对照赋予了公民环境公益诉讼原告资格的美国、印度，这两个国家每年都会提起大量环境公益诉讼，其中滥诉之案例却甚为罕见，这值得立法者深思。

　　其次，我国现行法律规定符合条件的社会组织具有环境公益诉讼原告资格，但主体限定存在过窄的问题，在司法实践中面临着困境。至2012年底，我国各类环保组织数量总计7881个，尽管存在如此数量众多的环保组织，截止至2013年，我国环保组织以原告身份成功提起环境公益诉讼并被法院受理的案件数量仅有8起，此数字离我国亟待以法律手段解决环境问题之迫切要求相去甚远。依新《环保法》，在我国7881个环保组织中符合法定条件具有环境公益诉讼原告资格的仅有300家左右。以我国首个正式登记的环保民间组织 “自然之友”为例，该组织曾在2012年就云南曲靖铬渣污染案提起环境公益诉讼并被受理。由于“自然之友” 是在北京市朝阳区民政局登记的，而朝阳区并非“设区的市”， 那么依新《环保法》之规定，“自然之友”就不再具有环境公益诉讼原告资格。笔者认为，在我国环保组织发展还不成熟、力量较为脆弱的现实状况下，在环境公益诉讼原告资格上过多设限是对侵害环境行为的变相纵容。另一方面，即便是符合法定条件的环保组织也面临着立案难的问题。例如2013年中华环保联合会所提起之8起环境公益诉讼，均因法院以原告主体不适格为由不予立案。究其原因，普通法院办案人员在环境保护专业知识方面有所欠缺，处理环境公益诉讼之经验不足，担心难以应对环境公益诉讼“阀门”被打开之后涌现的大量案件；更重要的是，环境公益诉讼之被告往往以当地政府机关或利税大户居多，法院受理案件会面临着较大压力和其他利益纠葛。尽管新《环保法》于2015年1月1日实施后，会降低法院对符合法定条件的环保组织提起之环境公益诉讼以其主体资格难以认定为由不予立案的可能性，但只要前述法院面临之司法困境未实质性突破，就无法从源头上破解我国环境公益诉讼立案难的问题。
　　最后，我国现行法律对国家机关提起环境公益诉讼的规定过于笼统。新《环保法》对新《民诉法》赋予了环境公益诉讼原告资格之“法律规定的机关”究竟有哪些、提起诉讼的具体程序等重要问题只字未提。对特定规则的涵义存在疑问之时，应依据实体性目标来寻求答案。从我国司法实践来看，相继出现过广州市番禺区检察院诉番禺博朗五金厂案、平湖市检察院诉嘉兴市绿谊公司案等由检察机关或环保行政主管部门作为原告提起环境公益诉讼并被受理的成功案例。由环保行政机关或检察机关提起环境公益诉讼也是一些国家通用的模式。有论者认为，环保行政主管部门在解决环境问题时可以行使行政执法权，赋予其环境公益诉讼原告资格并无必要。对此笔者不敢苟同，现实情况中诸多侵害环境的事件是难以仅仅通过行政执法加以解决的，例如近年来侵害环境案件呈现跨地域之趋势，环保行政部门进行跨地域行政执法在实践中存在颇多困难。再者，环保行政部门主动放弃行政权之强势地位，以原告身份与其他当事人平等参加诉讼，本身就是一种法治社会的体现。而检察机关作为环境公益诉讼原告，更具有他者难以企及的优势。检察院为法律监督机关，有“保护国家和公共环境利益的职责”，相较环保行政部门，检察院独立行使检察权，可以排除外部干扰；相较公民与环保组织，检察院有强大的职能优势，由其作为原告，可更有针对性地向在侵害环境案件中负有责任的政府机关、国有大型企业“亮剑”。但是，由于无法律上之明确规定，检察机关、环保行政主管部门提起环境公益诉讼时颇有“名不正言不顺”之嫌。如前述2011年平湖市检察院诉嘉兴市绿谊公司一案中，被告即以我国法律未明确规定检察机关之诉讼主体地位为由提出了抗辩。

　　三、完善我国环境公益诉讼原告资格制度之路径

　　应赋予公民环境公益诉讼原告资格。“诉诸法律是法律具有社会重要性，在整个规范系统序列中处于中心位置的标志” 。 在立法中，应明确公民具有环境公益诉讼原告资格。这是对公民环境权的尊重与认可，是树立法律权威的必然要求，也是新《环保法》所提出“公众参与”原则之具体体现。另一方面，党的十八届四中全会《决定》提出，要“推动全社会树立法治意识”，“引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”，要“畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。赋予公民环境公益诉讼原告资格，有利于引导我国公民有序参与环境保护和生态文明建设，畅通公民表达环境公共利益诉求的法律途径，对环境行政执法渎职行为进行有效法律监督，建立有效避免环境群体事件发生、维护社会稳定的司法机制。在明确公民环境公益诉讼原告资格的基础上，可考虑借鉴英国“检举人诉讼”制度，即规定公民发现侵害环境的事实有权向检察机关进行检举举，检察机关必须受理检举并加以审查，经审查该检举属实，检察机关可代替公民作为原告提起环境公益诉讼。另外，宜考虑借鉴美国的通告制度，在法律或司法解释中规定：公民在提起环境公益诉讼前，必须在规定日期之内将其所起诉之事实向一定级别之环保行政主管部门通告，同时亦应告知违法者，以此作为前置程序，督促环保行政主管部门履行环境执法职责，督促违法者停止侵害环境之行为，同时亦可有效预防滥诉行为，维护法律权威。
　　应为环保组织成功提起环境公益诉讼创造条件。十八届四中全会《决定》提出，要发挥“社会组织在法治社会建设中的积极作用”，“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益”的“机制和制度化渠道”。因此应摒弃对环保组织参与环境公益诉讼的疑虑心理，在合理设置必要限制的基础上，从立法层面制定更为宽松、符合我国环保组织发展实际的资格条件，如应充分考虑到一些在直辖市所属区登记的环保组织的特殊情况，畅通环保组织参与解决环境问题的法律渠道，对符合条件并有意愿提起环境公益诉讼的环保组织应给予必要支持和激励。同时，十八届四中全会《决定》明确提出“变立案审查制为立案登记制”，，这是推进我国环境公益诉讼走向成熟的有利契机。因此对具有原告资格的环保组织提起之环境公益诉讼，应取消实体性的立案审查，只要满足程序、手续、形式等立案法定条件，法院就应当有案必立、有诉必理，排除外界行政、人情干预，建立起有序、具有可预测性的环境公益诉讼机制。只有从制度设计上突破我国环境公益诉讼立案难的困境，才能使环保组织之诉权得到切实保障。
　　应对具有环境公益诉讼原告资格的国家机关作出明确规定。十八届四中全会《决定》明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”司法实践证明，赋予环保行政主管部门和检察机关环境公益诉讼原告资格是较为合理的选择，应从立法上加以明确。对环境污染证据进行采集、获取是一项技术性、专业性极强的活动，要求使用高科技检测设备，司法鉴定成本过高，公民和环保组织往往很难承担。在此方面，环保行政主管部门作为环境公益诉讼原告可充分发挥其调查取证的优势。对被告为政府机关和大型企业的环境污染案件，由检察院作为原告可籍其法律监督职能和独立行使检察权之地位保障司法公正。笔者建议，对于环保行政主管部门，应限制其环境公益诉权须在穷尽行政手段仍难以实现对环境公共利益之维护时始得行使。对于检察机关，应明确其环境公益诉讼中的起诉范围，避免权力滥用；同时还应强调检察院在以原告身份参与环境公益诉讼时与其他主体地位平等，不得以自身强势地位寻求特权。此外，十八届四中全会《决定》还提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”近年来，山西长治苯胺泄漏、华北地区雾霾等跨区域环境问题频发，对跨区域环境问题提起诉讼存在较大难度，可考虑由巡回法庭受理环保行政主管部门或检察机关就跨区域污染所提起的环境公益诉讼，以加强司法统一，有效克服司法地方保护主义。

本文编号：83641