试析以法治助推政务诚信建设

发布时间：2016-08-04 08:31

　　论文摘要 政务诚信在“政务诚信”、“商务诚信”、“社会诚信”中居于核心地位。我国加强政务诚信，应采用“体系化”的思维方法，加强顶层设计，加快制度建设，措施包括：完善政务公开立法，奠定政务诚信基础;健全行政职权立法，明确政务诚信边界;加强行政程序立法，规范政务诚信流程;健全失信责任立法，夯实政务诚信保障;加强行政伦理立法，筑牢政务诚信道德防线。实现以法治助推政务诚信建设。

　　论文关键词 法治 政务诚信 立法

　　十八届四中全会提出了“加快建设守法诚信的法治政府”的目标。守法诚信是法治政府的应有之义，法治是政务诚信的重要保障，必须加强政务诚信建设。
　　根据社会契约论的观点，政府的权力来自人民的委托。政府对社会契约的遵守程度，直接影响政府的合法性基础。而这一纸契约，就是法治。政府根据宪法法律规定，对公众履行诚信。这种诚信是以法律至上的基本原则为基础的，政府必须要遵守法律，并严格按照法律规定行使权力。
　　针对政务诚信法律体系尚不完善的现实，笔者认为，应采用“体系化”的思维方法，加强顶层设计，加快制度建设，以法治助推政务诚信。为此，需要加强信息公开、职权保障、程序规范、责任追究、行政伦理方面的法律制度建设。

　　一、完善政务公开立法，奠定政务诚信基础

　　政务公开是政务诚信的重要基础，是增进政府和民众之间信任的良性互动的制度安排，是现代行政必须遵守的一项原则，是公民行使知政权、参政权、监政权的重要前提，被喻为最好的防腐剂。我国于2008年施行了《政府信息公开条例》，规定除涉及到个人隐私、商业秘密及国家安全法规定的不能公开的以外，都应向人民群众公开。这一制度对推动我国政府的信息公开起到了重要作用。但也存在如下不足：
　　一是立法层级不高。《政府信息公开条例》作为国务院行政法规，效力低于国家法律。实践中出现了政府部门及有关领导人员对信息公开不够重视，人为阻碍了信息公开等情形。同时，仅将范围局限于政府信息公开的范畴，也不能对政府行政决定、过程、结果各个环节行政公开进行有效规范。
　　二是立法可操作性不强。《政府信息公开条例》规定，依申请公开必须属于“生产、生活、科研等特殊需要”。这给行政机关预留了很大的自由裁量空间，为公权力滥用提供了可能，也为政务失信创造了机会。
　　三是信息公开不到位。《政府信息公开条例》实施以及来，各级地方政府及其职能部门都基本建立起了信息公开制度，但存在“被动公开”、“选择性公开”的现象，公众迫切需要掌握的与自身利益密切相关的信息公开十分有限。
　　政务公开立法应如下几个方面予以完善：
　　1.制定《政务公开法》。公众知情权要求不断高涨的背景下，要扩大政务公开的范围，制定《政务公开法》。政务公开包括行政决策、行政执法、行政结果公开。要规范推进行政审批公开，行政机关内部事务公开，如干部工作、机关财务预决算、政府采购、基建工程等信息的公开等作出明确规定。
　　2.制定《政府信息公开法》。提升信息公开的法律层级，加大公开力度，改变政府与民众之间信息不对称的现状，增加公民对政府的信任度和参与度，为政务诚信提供坚实的制度保障，同时与《保守国家秘密法》和《档案法》实现有效衔接。
　　第三，尽快出台《官员财产公开法》。建立政府官员个人信息库，定期公开收入、房产、投资以及配偶子女从业、移居国（境）外，失信和守信等方面的信息，让公众及时了解政府及其官员的信用状况，并以此作为其奖惩、调动和晋升的重要依据。利用公开制度预防腐败，监督公权力机关，建设廉洁政府和清明政治。

　　二、健全行政职权立法，明确政务诚信边界

　　哈耶克先生指出，法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则制约。 政府职权由法定，行政法中贯彻“法无明文规定即为禁止”的原则。政务诚信不仅外显为政府雇员的行为，政府诚信最后还将转化为政府的所有立法、政策和相关的制度。 政府对法律的施行就是对承诺的践行。所以，依法行政是政务诚信的必然要求。
　　实现政务诚信要求所依之法必须能够实现职权明晰、职权科学、职权有限。
　　第一，从职权界线上做到职权清晰。就是要求立法对中各级行政机关的职权有清晰明确的规定，避免授权上的模糊不清，从源头上消除职能交叉、职能真空的现象，从而根除行政职能错位、越位、缺位等问题。法律是政府与人民之间的一纸契约。契约明晰，才能履约践诺、言行一致、务实高效。 当前，应重点对现有的职权不清的领域、结点进行法律上的明确。将行政体制改革成果上升为立法规定。以更好的规范行政权力。
　　第二，从权力配置上做到职能科学。就是职权的赋予、界定要在全局上进行顶层设计，对中央不同部门、地方各级政府及其部门进行科学合理的权力配置。立法要科学界定各级政府职权，合理确立管理幅度和层次，厘清上下级之间、同级不同部门之间的职权划分，从法律上实现整体协调。特别需要关注的是，在服务型政府建设中，立法的权力配置既要考虑不同权力的配置，还要考虑社会公众的参与，实现权力—权力的有效制约;权力—权利的协调平衡。
　　第三，从权力制约上做到职权有限。法律既有保障行政权行使的功能，也有制约和控制权力行使的使命。在法律层面“人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家的法治化程度。如果政府的行为受不到法律的有效约束，人们对政府的信任就会降低。”以法律制约权力以获得政府的诚信是法治社会的一个重要特征。在从“全能政府”向“有限政府”转变过程中，职权有限意味着政府通过转变职能，进一步简政放权，减少审批，减少对微观经济活动的直接干预，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。政府职能转变的成果必须上升为立法，才能成为政务活动的重要依据，才能切实保证实现政务诚信。

　　三、加强行政程序立法，规范政务诚信流程

　　政务诚信需要程序予以保障和实现，程序是过程监控的重要手段，是实现政务诚信的重要载体。目前，我国没有国家层面统一的《行政程序法》来规范政府和公务员的行政行为。针对不同行政行为的程序性规定散见于《行政处罚法》、《行政许可法》等法中程序之间的协调性不足，体系化程度不高。
　　政务诚信的实现要求行政机关必须严格遵循法定的方式、步骤、顺序、时限等程序要求，使权力不但正确行使，而且以看得见的方式行使，保障公民、法人和其他组织的各项权利。所以，必须尽快着手如下立法工作：
　　第一，完善现有法律中的行政程序性规定。根据《行政处罚法》、《行政许可法》以及《行政强制法》在程序性规定实施中问题进行总结，对程序规定作进一步具体化、可操作性更强的、权利保障更为有力的制度设计。
　　第二，制定出台《行政程序法》。汲取地方立法的有益经验，制定国家层面的《行政程序法》，使政府权力行使的各个环节都有程序的保障和遵循，实现对行政权的有力制约，使政府能够按照诚信守信的要求，严格遵守每一项程序规程，做到依法办事，保证诚信在程序流程中实现。同时，根据《行政程序法》的规范化要求，完善各专门性法律中的程序性规定。保证法制的统一和权威。

　　四、健全失信责任立法，夯实政务诚信保障

　　责任是政府失信的违约金，构建失信责任体系是政务诚信的重要保障，也是责任政府的必然要求。正如密尔在《代议制政府》一书中指出的：“如果能够将权力和责任统一起来的话，就可以放心地将权力交给任何人。”所以，立法应体现“权责一致”的要求，明确职责权限和责任主体，严格失信责任追究。做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。为此，要加强以下三个方面的法律制度建设：
　　第一，完善《国家赔偿法》中行政赔偿的有关规定。行政赔偿是行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。1994年颁布《国家赔偿法》对行政赔偿作出规定。该法于2010年进行了修订，对赔偿范围、赔偿程序等作了进一步的完善，使政府对失信于民行为的责任承担有了具体的法律依据。但对于国家行政赔偿中的赔偿协商制度、精神损害抚慰金制度的标准及赔偿范围等还有待立法作出进一步的完善。
　　第二，制定专门的《行政补偿法》。国家补偿是国家机关工作人员在行使职权过程中，因其合法行为给公民、法人或者其他组织造成的损失，国家对其给予弥补的制度。
　　目前，我国宪法修正案虽然规定了征地和财产征收补偿制度，但宪法上的有关规定需要通过具体的立法加以落实。有个别单行法律法规对某些行政管理领域的行政补偿问题做了规定，如政府在征地和房屋拆迁过程需要对利害关系人给予补偿;在国有企业改制中也存在对国有企业工人进行补偿等等，但性质、原则、范围、标准等规定散乱而不成体系。这些都需要通过制定专门的国家补偿法进行统一规范，国家补偿法的缺失，不符合“有权力就有救济、有损害就有赔偿”这一现代法治的根本原则，也违背了政务诚信所肩负的代表人民治理国家、必须维护广大人民群众利益的这一使命。
　　所以，我国应制定统一的国家补偿法，统一国家补偿的标准、程序等，以平衡因政府“形式合法”但“实质不符合法治精神”的失信行为所带来的负面效应。
　　第三，健全主要责任人员的责任追究制度。建立健全对主要责任人员的诚信责任追究制度，，这是实现政务诚信的必然要求。根据公共选择理论，承担公共职责的个人进行公共决策时会把私人的个人选择转化为集体选择。在个人利益与公共利益之间，个人往往会倾向于有利于个人的方案。所以，必须加强对权力的监督，明确失信的个体责任，严格责任追究。这种责任主要包括：党纪政纪处分、政治责任、法律责任和道义责任。
　　在《中国共产党纪律处分条例》中，集中规定了党纪处分，而《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》规定了政纪处分的诸种情形。我国2009年7月出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对“监管不力、滥用职权”等情形进行问责，并规定了“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”五种问责方式。这其中，包含了政治责任和道义责任的承担。而政府机关工作人员的行为及其后果违反了刑法，必将受到刑事制裁。但由于上述责任的规定主要是针对各类违反规定的行为而作出的，并非直接针对违反以政务诚信为基础的行政行为。所以，从推动政务诚信的视角，必须设定专门的责任规定。
　　在完善政务诚信问责机制的基础上，还要完善行政监督机制，加强和完善民主监督与舆论监督、法律监督，以国家强制力和社会力量对政府及其官员的非诚信行为进行约束。

本文编号：83806