试论我国立法论证的形式及其存在的问题

发布时间：2016-08-04 08:43

　　论文摘要 立法论证贯穿于立法的整个过程，其具体的展开需要依托一定的形式。这与一个国家的政治体制密切相关，并因此形成了各自不同的特色。本文旨在阐述我国当前立法过程中的三种立法论证形式的基础上，对我国立法论证中存在的深层问题进行剖析。

　　论文关键词 立法 立法论证 审议论证

　　立法论证就是在立法机关制定法律的过程中，参与立法的主体旨在说服他人接受围绕立法议案提出的主张而进行说理的活动。其宗旨就是要确保经由立法程序制定出的法律是建立在立法者谨慎证成基础上，彰显的是立法者的理性。实践中，立法论证贯穿于从起草到审议的立法活动始终。所以，要研究立法论证形式，就需要将其分解到立法活动所应遵守的各个步骤中。由于立法是一种国家行使立法权能的政治行为，因此，一个国家政治机构的设置以及基于历史国情形成的运作惯例对立法论证形式更具实质性影响。根据我国法律，全国人民代表大会作为最高权力机关统一行使立法权，其由人民代表、代表大会及其常设机关和专门委员会四部分组成。地方人大的组织结构与此相似。此外，在人民代表大会召开全体会议期间，还设有主席团和代表团。我国的立法论证活动就是在这些机构中展开的，并形成了具有我国特色的立法论证形式。

　　一、专门委员会审议论证

　　根据《立法法》、《全国人民代表大会组织法》和《全国人大常务委员会议事规则》，我国人大专门委员会采取双重审议模式审议立法议案，即法律委员会在立法议案审议过程中担任主要职责，而其它专门委员会的审议仅是提出自己的意见，供法律委员会统一审议时全面衡量和定夺。相较其他国家专门委员的审议而言，这种审议模式是我国立法程序中一个独特之处。尽管有委员会内部审议效力之分，但专门委员会审议仍是立法论证的一种形式。
　　和大多数国家一样，召开会议也是我国专门委员会审议立法议案时采用的主要工作形式。只是，我国现行法律对专门委员会的审议会议是如何组织、如何具体运作等细节规定得并不明确，显得非常模糊。实践中更多是依据立法机构的工作惯例和经验来运行。不过，从《立法法》第33、34、36条来看，虽然法律委员会承担主要的统一审议职责，但其在论证审议结果时，必须兼顾其它专门委员会的审议意见，无论采纳还是不采纳都必须给出合理的理由。此规定成为我国专门委员会审议论证中最能凸显立法论证实质内涵的一个地方。因为，如果说专门委员会内部的权力和职能分工不可避免，那么如何使不同权力之间能够相互约束和制衡，就取决于行使审议职能的机构是否有要对审议结果进行公开说明的义务。正是这种公开说理的义务，促使职能行使者必须顾忌听众，如常务委员会、其它专门委员会以及社会公众，对其审议结果可能存在的判断和反映，从而约束自己尽可能使审议论证的结果体现公正和客观，也就是理性，以期说服听众。这正是立法论证活动所要追求的核心要义。

　　二、常务委员会审议论证

　　在议会机构中下设行使职权的常设机构——常务委员会，是我国人民代表大会制度的一个独特之处。国外的议会机构无论是一院制还是两院制，除固定假期外，全年大部分时间都处于行使职能的工作状态。所以，尽管它们也会设置常设机构，但该机构不能做出任何有法律效力的决定。我国的人大常委会则不同，它拥有宪法和法律赋予的在人大闭会期间制定法律、做出政治决策，以及实施监督的职权。根据全国人大公布的数据，2000年以前，我国80%以上的法律是由全国人大常委会审议通过的。 可见，常委会审议在我国是一个重要的立法论证形式。
　　根据《全国人大常务委员会议事规则》第9条，人大常委会的审议会议有三种：全体会议、分组会议和联组会议。其中，人大常委会的审议工作主要是由分组会议来完成的。 正是在分组会议上，常务委员们对立法议案的事项展开充分讨论和研究。联组会议只是在分组会议讨论的基础上为谋得全体委员们较为一致的意见而进行的审议。而到了全体会议上则主要是听取分组会议和专门委员会审议结果的报告，并依此表决。在具体审议某一项立法议案上，我国自第九届全国人大常委会以来实行的都是“三审制”。此次《立法法》修订，还增加了单独表决制度。另外还有特定主体列席会议制度。尤其是规定了提出立法议案的单位必须派人参加会议，随时准备回答常委会组成人员的询问，在常委会全体会议、联组会议上提出立法议案的单位负责人还可对议案作补充说明。这都确保了委员们能直接而全面地了解与立法事项相关的实际情况，并集中围绕问题发表意见，展开讨论。这也是确保有效论证的一个重要举措。

　　三、代表团会议与小组讨论

　　虽然全国人大常委会作为常设机构行使了大部分立法议案的审议职能，但每年全国人大召开会议期间，仍有一些重要的立法议案需要大会审议。同样，由于人数规模的限制，全国人大在行使议事职能时，除了全体会议之外，还有代表团会议和小组会议，成为我国全国人民代表大会会议期间进行立法论证的一种形式。
　　根据《立法法》第18、20条的规定，我国全国人大对立法议案的审议也采用三审制，并由法律委员会负责进行统一审议，而各个代表团审议的效力与专门委员会的审议效力等同。此外，各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问，根据代表团的要求，有关机关、组织也应当派人介绍情况。这些规定保证了代表团和小组会议的代表能够充分了解情况，在全面掌握各种信息的基础之上展开审议论证。

　　四、从立法论证形式的设置中反映出的问题

　　形式反映本质。深入分析上述三种立法论证形式会发现，我国立法过程中进行的立法论证，并不能对立法结果产生实质影响。因为，任何阶段的论证结论都还需一个领导机构的认可，这就是全国人民代表大会的主席团、全国和地方人大常委会的委员长会议和主任会议，以及专门委员会的主任会议，他们才是最后审定立法议案，并决定是否向下一个程序环节呈递审议结果的机构。他们才是对立法议案的论证结果有实质影响的人。以委员长（主任）会议为例，它不仅负责处理常务委员会日常行政工作，而且还拥有一些程序性权力，如决定是否将立法议案提请常委会会议审议，或先交专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会会议审议等。而列入常委会会议程的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，也需经委员长会议同意，方能终止审议。而在国外，议会的议长、议长议会通常履行都是召集、组织议会机构的议事这样的行政性职能。 尤其是委员长（主任）会议成员本身也是常委会的组成人员，这使得委员长（主任）会议往往起着一种重要的“领导核心”作用。实践中，在人大常委会对立法议案进行全面审议后交付表决前，通常委员长（主任）都会专门召开一次委员长（主任）会议来讨论审议论证的结果。按照惯例，他们的意见对立法议案内容具有指导性，是对审议结果做最后的把关。可见，我国的法律虽没有明确规定委员长（主任）会议的审议职能，但在立法工作中各个阶段的审议论证能否对法律议案产生实质影响，将取决于委员长（主任）会议的决定。此外，和委员长（主任）会议不同，全国人大召开期间主席团的审议职能，在我国的《立法法》第20、21条中则是被明确规定的，主席团也是人大机关里的一级审议机构。只是主席团召开的审议会议过程却是“神秘的”。主席团会议是如何召开、谁可以参加和列席、依照哪些议事规则审议等等，这样的程序内容都没有法律规定。因此，本文无法将其列为立法论证的形式加以讨论。

　　总之，由于审议论证结果最终取决于该组织的领导机构，于是在我国的立法审议过程中，就形成了这样的意见和信息的传达链：“主席团会议→代表团长→代表小组召集人→代表;而在常委会内，也存在这样一个上情下达的途径：委员长会议→专门委员会主任→委员。” 这直接导致如下问题：
　　（一）自上而下的立法审议模式抑制了立法论证功能的发挥
　　由于立法议案的审议结果最终取决于行政级别最高的领导及其机构，使得我国人大代表和常委会委员在对待立法审议论证的态度上并不是很积极。而且立法程序上为他们提供的审议时间和信息相当有限，但需要他们投票表决倒是必须的。于是，人大立法议案的审议结果往往就以全体会议一致同意的形式获得通过。这被有的学者称为“简单同意”，即“代表的充分表达只能被简单同意所替代，代表大会或者常委会会议只能将有效议决的重心从‘议’挤压到‘决’。” 这种自上而下的“决”使得首先弄清“上面的意见”是表决立法议案最为效率的做法。而对于立法议案的内容到底是什么，代表和常委会的委员们往往就不那么关心了，或者即使关心也无力影响。此外，立法实践中，各级人大的法律工作部门直接接受主席团、委员长（主任）会议的领导，向他们汇报立法工作的进程和情况，并负责时时掌握和贯彻领导意图在立法议案的内容中。问题是，这些法律工作部门的工作人员大部分并非人大代表，但他们的工作却可能会直接影响领导们的意见。这进一步强化了自上而下传达立法审议意见和信息的过程，抑制立法论证功能的发挥。
　　（二）私下交换意见的分量远重于公开说理
　　我国立法的各个审议阶段，虽有相关立法意见的交换，但鲜有公开的质疑、反驳和辩论。虽然很多时候，意见的交换也是以会议的形式进行，但这与为展开论证而召开的会议还是有实质区别的，“在中国，全国人民代表大会各专门委员会议事规则没有明确规定以秘密会议为原则。然而，在专门委员会的实际工作中，一般都采取秘密会议的做法，即新闻媒体不公开报道会议的具体内容;有关方面和部门的人员，原则上也不列席专门委员会的会议;委员会的会议记录不能公开查询。” 这样的会议与其说是在讨论，不如说是在向领导汇报以供其决策。尤其是专门委员会的委员多是兼职委员，所谓审议虽有大家的集体讨论，但“大多数委员会不采用议决、表决制，而更多地采用委员会主任个人决定制。” 既然审议的结果最终取决于领导，那么在一个私下不公开的且相对轻松的环境中，让领导知晓一些意见和信息的效果可能胜过于公开的审议和讨论。显然，这与立法论证所要追求的公开说理的精神相悖，是我国当前立法程序有待深化改革的一个重要体制问题。
　　（三）人大主导立法的职能被弱化
　　通说认为，人大立法职能的弱化主要是因行政部门的强势。实际上，人大内部审议论证过程的弱化才是更具根本性的内在原因。人民代表大会在属性上就是一个议事机构，，其行使职能的方式就是审议提交上来的各种议案。其审议决策力应来自于审议过程中由各方进行说理论证的说服力。通过公开的说理论证来检验各利益主体提出的立法主张，解决和整合利益冲突，才是议事机构开展工作的最佳方法，同时也是最有力的方法。唯有充分展开论证，才是人大作为议事机构主导立法的坚实基础。而任何弱化议事机构立法决策权的行为，都是通过阻碍和破坏论证过程实现的。可见，将审议决策权置于几个领导部门内是促使论证说理这一过程性力量被削弱的体制原因。这在整体上削弱了立法机构的审议决策力，最终导致整个立法机构影响力的孱弱。所以，要摆脱人大立法“橡皮图章”的名声，还得从加强立法论证入手，这才是解决问题的关键。

本文编号：84065