试析行政机关以罚代刑行为的检察监督

发布时间：2016-08-04 08:56

　　论文摘要 行政执法过程中长期存在对构成犯罪的行政违法行为以罚代刑的现象，一定程度上成为权力机关滋生腐败的温床，严重损害了法律的权威和公民的基本权益。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，负有全面的法律监督职能，对于行政执法过程中以罚代刑的违法行为，应拓展检察监督范围、完善监督方式，逐步健全行政执法与刑事司法的衔接机制，从而维护社会的公平正义。

　　论文关键词 行政执法 以罚代刑 检察机关 法律监督

　　一、行政执法框架下的以罚代刑

　　以罚代刑是指行政机关及其工作人员在明知行政相对人的违法行为可能涉嫌构成犯罪，依法应当移送司法机关追究刑事责任而不移送，以行政处罚替代刑事处罚的行为 。行政相对人的行政违法 行为与刑事违法同属违法问题，并且在违法的程度上存在衔接关系，我国《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”但从实践来看，行政机关以罚代刑的现象依然大量存在，给社会稳定及公民基本权益带来难以估量的危害。
　　以近年来牵动社会神经的环境污染问题为例，尽管《刑法》第338条对污染环境罪有着明文规定，但现实中频繁出现的污染环境的犯罪行为中的多数并没有进入刑事追诉环节，行政机关往往采用警告、罚款等行政处罚方式，大事化小、小事化了。这种以罚代刑的做法放纵了犯罪行为，使应当定罪量刑的犯罪分子逃脱了法律的制裁。对于污染企业来说，以罚款为主要威慑手段的行政处罚不痛不痒，甚至购买治污设备的成本远高于行政处罚款数，污染企业边交罚款边污染，行政处罚甚至成了他们继续违法的保护伞，致使一些诸如环境污染、食品安全、卫生监管等关乎国计民生领域的犯罪行为屡禁不止，损害了国家刑罚权的行使和社会公平正义的实现。
　　要纠正这种行为，就要深入剖析行政机关以罚代刑现象形成的原因，从而提出相应的监督措施，总体而言：一是执法机关对是否构成犯罪缺乏前置的审查程序。相对人的行政违法行为是否构成犯罪，需要严格按照刑法的构成要件加以判断，行政机关并不是刑法方面的专家，无法判断违法行为是否构成犯罪并移送，如果移送错误反而会导致司法资源的浪费，贻误行政执法的最佳时机。二是懒政思想依然存在。从实践来看，行政机关对于违法行为构成犯罪的案件是否移送拥有很大的裁量权，缺少行政体制之外的监督制约，使部分行政机关怠于行使职权，该移送的不移送，以罚代刑、敷衍了事，行政处罚权甚至成为权力寻租、滋生腐败的温床。三是移送渠道不畅通。对于构成犯罪的行政违法行为的移送程序缺乏可操作性，使得案件的移送处于一种十分尴尬的境地。

　　二、行政检察监督职能定位与法律依据

　　作为法律监督机关，人民检察院依法行使职务犯罪的侦查、普通刑事案件的审查逮捕、提起公诉三项职权，并依法对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼进行全程监督。具言之，行政检察监督的主要方式局限于行政诉讼监督，缺乏对非讼行政执法行为的监督机制。
　　对于侵害行政相对人权益的行政机关违法行为，相对人可通过启动行政诉讼获得救济，检察机关借助对诉讼的监督实现其行政检察监督职能。然而对于以罚代刑现象而言，一方面，作为一种有利于相对人的行政行为，，相对人基于自身利益的权衡断然不会主动提起行政诉讼纠正，使以罚代刑的违法行政行为具有一定的隐秘性，很难通过传统的诉讼监督实现监督效果；另一方面，行政系统内部对检察监督强烈抵制，检察建议、督促履行职责通知书等软性监督方式难以获得制约效果，检察机关的职权受到极大限制，无法发挥应有的作用。
　　十八届四中全会指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”宪法对检察监督权的职能定位，是独立于行政权、审判权外的一般法律监督权，据此，检察机关的监督职权并非局限于诉讼领域，而是对法院、行政机关行使一般意义上的全面检察监督权。因此，行政检察监督应拓展传统的事后监督、诉讼监督模式，针对以罚代刑等违法行政执法行为隐秘性、内生性的特点，谨慎介入到行政机关的执法环节，完善非诉监督、事中监督机制，以便更有效、更全面的发挥监督对于行政权的制约机能。

　　三、行政检察监督的程序构建

　　一是明确规定移送程序及不移送的法律责任。《行政处罚法》第 61 条和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第16条规定了行政机关对可能构成犯罪的行政违法行为应当移送而不移送的法律后果 ，但关于具体的移送程序等问题，仍然处于法律的“灰色地带”，行政检察监督缺乏明确的标准，使监督权的行使存在很大的障碍；另外，《行政处罚法》与国务院规定的主体均为行政机关，这种依靠其内部的自行监督很难得到确实有效的落实。因此，应当通过法律法规明确规定对于有可能构成犯罪的行政违法行为，哪些案件要移送、移送的具体标准、如何移送，重点规定不移送行政机关要承担的法律责任，为行政检察监督权的行使提供有效保障，从而杜绝以罚代刑的现象。
　　二是增强检察建议的刚性效力，对行政机关具有一定的约束
　　力。新《行政诉讼法》已经将检察建议确定为法定的监督方式，因此检察机关对行政执法过程中以罚代刑等违法行政行为发出检察建议，于法有据。而且鉴于行政权的独立地位，检察机关借助检察建议的方式对行政违法行为进行监督，督促行政机关改正，既能够避免对行政权的过度干预，又能使检查监督更多的介入行政执法的相关环节，达到行政检察监督的目的。但是，为了防止检察建议缺乏刚性、流于形式，有必要明确检察建议的运用程序：行政机关在收到检察机关发出的检察建议、纠正违法通知书后，在规定的期间内对涉嫌以罚代刑的行政行为进行审查，并将处理结果以书面的形式回复检察机关，行政机关负有在规定期间内答复的义务，超期需要承担相应的法律责任。对于逾期不予书面函复又没有说明理由的，检察机关应及时通过书面报送上一级检察机关，由上级检察机关向该行政机关的上级机关发出督促履行职责通知书，促使下级机关作出答复豐。对于拒不纠正以罚代刑的违法行政行为而又没有合理根据的，检察机关可以启动职务犯罪侦查程序，从而对行政机关形成压力，使其对违法行政行为作出改变。
　　三是加强行政监督主体与客体之间的信息透明度豑。“阳光是最好的防腐剂”，检察机关要行使好行政检察监督权，就必须充分掌握行政机关作出的行政处罚的信息。行政执法过程中作出的行政处罚信息只有及时充分的公开，才能为检察机关提供监督的条件，并获取社会公众的理解和信任。因此，要打破检察机关、行政机关的信息壁垒，搭建高效的信息共享平台，设计有效的信息沟通路径，通过探索行政检察监督电子政务信息OA平台，让作出处罚行为的行政机关与检察机关通过系统分别将各自的信息及时发布到OA平台上，促使行政机关作出的行政处罚行为能够充分、无缝的对检察机关公开。
　　作为一种独立于行政系统外的法律监督权，检察机关在履行对行政执法行为的法律监督职能上具有不可替代的作用，但局限于行政权行使的独立性及宪法中检察机关的职权定位，作为法律监督机关，检察机关介入行政执法行为的广度和深度都应尤其慎重，防止越俎代庖的行为发生。畅通移送通道、善用检察建议、加强信息对接可以使检察机关更多的介入行政诉讼的相关环节，以实现对行政执法行为进行有效监督的目的。

本文编号：84306