浅析我国铁路安全保卫机制的反思与重构

发布时间：2016-08-04 08:57

　　论文摘要 铁路安全保卫是指具有保卫职责的主体为了维护铁路场域的安全和秩序，防止对铁路运营活动进行非法干扰而进行的防范与打击等一系列活动的总称。我国的铁路安全保卫存在专门立法缺失、保卫主体不清、职责不清等问题，还需在这些方面做出改善。

　　论文关键词 铁路安全 安全管理 安全保卫 铁路公安

　　铁路在我国社会生活中扮演重要角色，也承载多元功能。铁路运输安全是铁路事业健康持续发展的保证。为保障铁路安全，各国铁路安保都得到了不同程度的加强，但各国安保机制各异，各国安保立法和安保政策各有侧重。在我国依法治国的时代背景下，尤需以法治的视角重建铁路安保机制。

　　一、铁路安全保卫的厘定

　　“铁路安全保卫”的使用频率极高，通过百度搜索引擎，输入“铁路安全保卫”，可见不同主体对铁路安全保卫工作的重视。从其使用情况看，“铁路安全保卫（铁路安保）”似乎已成为热词，然并未见铁路法规范予以回应。综观现有的铁路立法，甚至并未有“铁路安全保卫”的表述。这种理论与规范的滞后，为专门研究铁路安保提供了迫切动力。参考保卫学理论，可将“铁路安全保卫”的概念表述为：具有保卫职责的主体为了维护铁路场域的安全和秩序，防止对铁路运营活动进行非法干扰而进行的防范与打击等一系列活动的总称。“防范”就是预防任何威胁铁路安全的行为发生或产生实质危害，从防范手段来看，可以包括技防、物防、人防等；从防范区域来看，包括站、车、线以及沿线社区；从防范力量看，包括铁路公安主导的企业内保、特情、耳目、武警、特警、内保等。“打击”主要是指铁路公安对涉及铁路的违法犯罪行为进行治安处罚和刑事处罚，通过严厉的法律制裁达到惩罚与教育的效果，从而实现铁路安全保卫的目的。
　　“铁路安全保卫”与现有铁路立法中的铁路安全监管、铁路安全管理的表述是有区别的。这种差别主要表现在：首先，在责任主体的角度，依据现行铁路法规范，铁路安全管理的主体较为广泛，包括了铁路监管部门、铁路公安部门、沿线地方政府、铁路运输企业等，具体而言包括各级护路联防组织、发展改革、交通运输、安全监管、公安、国土资源、住房城乡建设、水利、林业、教育、环境保护、规划、无线电管理等等。铁路安全管理的范畴较大，包括了铁路安全监管和铁路安全保卫。铁路安全监管的责任主体主要是铁路监管部门。铁路安全保卫的责任主体以铁路公安为主，保卫目的主要针对站、车、线的安全及列车营运安全，安全保卫的手段、措施包括对非法侵扰站、车、线空间安全秩序的威胁进行防范与打击，安全保卫作用对象主要包括铁路运输企业及其人员、沿线单位与群众等，不包括对铁路建设单位、设计、施工单位的监管。其次，在作用对象的角度，铁路安全监管的对象主要包括从事铁路建设、运输、设备制造维修的企业等，而铁路安全管理的对象包括铁路建设、设计单位、铁路运输单位，沿线群众、单位等。铁路安全保卫的对象是防范和打击威胁站、车、线安全的违法犯罪分子。

　　二、我国铁路安全保卫机制存在的主要问题

　　（一）铁路安全保卫责任主体不明
　　铁路安全保卫责任主体不明确直接影响铁路安全保卫机制的设立与完善，影响铁路安全保卫主体权力义务的配置，以及铁路安全保卫整体的架构。从法理的角度看，铁路安全保卫主体必然是权力和义务的统一体。鉴于安全保卫工作的综合性、预防性特点，，铁路安全保卫责任主任应当由多家单位、多种力量结成的安保系统。目前，铁路安保主体是仅铁路公安机关一家，还是包括路地公安、铁路企业及其职工、沿线单位及有关人员、护路组织、铁路监管部门等等，现有铁路法规范规定欠缺或较为混乱。
　　（二）职责权限不清
　　以铁路公安和铁路运输企业为例，铁路公安承担的安保责任与铁路运输企业承担的内保责任应明确区别开。铁路公安主要管理站、车、线及铁路内部单位治安，预防、打击和查缉铁路上的各类违法犯罪活动等。企业内保只能由铁路企业承担，包括防护栅栏、通讯基站、电线电缆、视频监控等设备的安全防护措施的设立、维护，以及沿线警务区、值勤岗亭的设置等应由企业而非作为国家公权力重要组成部分的铁路公安承担。属于企业的事务由企业来做，而不能由铁路公安负责。从实践中的做法来看，安保主体在职责分工上存在模糊不清的情况。比如，铁路沿线护栏的维修与加固实际由线路民警负责。“线路民警维护加固沿线围栏，防止防护围栏年久失修，有些间隙过大，人员家畜很容易穿越围栏进入铁轨区域，影响行车安全。”“线路民警进行线路巡查，检查铁路隐患，排除路边闲杂人员，驱散从防护网下面钻出来的各类牲畜。”另外，保障铁路安全教育，加强对沿线群众涉铁安全教育是地方公安、地方政府还是铁路公安的责任？列车运营中的安全保卫工作应由谁负责等等问题依然是沿袭习惯性的做法而无较高效力的法依据。如，“昆明铁路公安处组织青年民警深入管内成昆线、沪昆线村镇集市，以走访入户、重点人员面对面讲解、发放宣传单等多种宣传形式为一体的爱路护路安全知识宣传活动。”
　　（三）领导体制不明
　　既然铁路安保需要多部门协同作战，那么由其中一个主体负责总体指挥和安保机制的建立、监督，以及特殊警情的通报对于铁路安保活动有序高效运转意义非凡。然这种领导体制上的制度安排现实中却是缺失的。现有立法只是分别规定铁路职工、铁路公安、铁路企业等主体各自的责权义，至于其之间的协调和统筹安排却很难在立法中觅得。他们之间的横向关系囿于立法的“健忘”而造成铁路安保中相互推诿、作为有限、动力不足等削弱安保效果的副作用。

　　（四）铁路安保统一立法缺失
　　在安保领域，我国已制定有《民用航空安全保卫条例》、《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》、《国家物资储备仓库安全保卫办法》等数部法律法规，显示出国家对特定领域进行安保的专门关注。然铁路安全的重要性却与铁路安保专门立法的缺位不相称。总揽铁路及相关法律规范，关于铁路安保的规定散见于《铁路法》、《治安管理处罚法》等法律文本之中，不仅内容滞后、片面，而且现有规定之间还存在“立法打架”现象，仅靠“法律补丁”无法满足铁路安保特别是高铁安保之实需。
　　（五）危机预警机制不健全
　　近期发生的“昆明暴恐案”、“河北村民救火车”等事件折射出铁路安保中，缺失铁路安全保卫的危机预警机制，在自然灾害、恐怖袭击、突发客流、旅客滞留等突发事件发生时，不能及时预警，技防、物防、人防跟不上，在突发事件来临时，应对处置显得很被动。此外，对社会舆情、社会面的治安动态、敏感事件的评估预测，对社会治安重点领域、特殊领域的研判等，需要加强预警机制的建设，提升有效应对能力。

　　三、铁路安全保卫机制的完善思考

　　（一）建立统一管理、分工负责的领导体制
　　铁路安保是个系统工程，需要诸多部门的协作，同时又需要某个部门牵头，负责总览全局，更好促使合力的发挥。参考我国已颁布实施《民用航空安全保卫条例》和《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》的安全保卫机制，结合安全保卫工作的特性，铁路安全保卫宜遵循“统一领导，分工负责”的领导体制和保卫模式。“统一领导”是指铁路安全保卫工作由铁路公安局统一管理、监督、领导，形成统一的指挥系统和警情预警、沟通、协调机制，“分工负责”是指各级铁路公安机关、铁路运输企业、沿线单位与人员等各司其职、分工负责的机制。比如：在列车消防安全管理方面，动车组的消防安全管理由铁路车辆、客运、机务部门负责。公安部门的职责应为消防监督、检查及相应的宣传。
　　（二）分清权责，明确责任主体
　　公安的归公安，企业的归企业，不能企业的工作由公安做，政企不分。像防护网的修补、企业内保的治安保卫、列车进站前的安全检查、列车上的消防管理等都应当由运输企业负责。公安机关应当按照职责分工，维护车站、列车等铁路场所和铁路沿线的治安秩序，对铁路内部单位治安保卫、消防管理工作实施监督、指导。在列车乘降中，列车长和乘警的权责应当借鉴航空运输业予以明确。在航空运输业，机长负责航空器飞行中安全保卫工作，代表航空运输企业履行其安保相关职责。此外，铁路沿线的群防群治工作、护路群众组织的组建、领导及其权义边界等也需明确权责，发挥其应然作用。
　　（三）制定专门的铁路安全保卫法规范
　　在安全保卫立法方面，我国已有《民用航空安全保卫条例》和《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》两部行政法规，此立法先例为铁路安全保卫立法提供了“安全保卫”的语境参考和立法经验借鉴，而且铁路安全保卫的严重情势及欠佳的铁路安全保卫的现状更提出了对铁路安全保卫进行系统整合的法规范需要。制定一部法律位阶相对较高的《铁路安全保卫法》，无疑能在铁路安全保卫法律适用方面达到较好的效果。但此思路与我国的以铁路法为基本法形成的铁路法体系不符，故此不妨制定行政法规层次的《铁路安全保卫条例》和辅以修改《治安管理处罚法》等有关法的相关规定。《铁路安全保卫条例》应主要包括铁路安全保卫的保卫目的、领导体制、保卫主体、保卫对象、保卫场域、保卫措施、保卫机制、惩罚制度、预警与风险控制机制以及高速铁路安全保卫的特殊规定等内容，并明确铁路安全保卫主体实行铁路公安统一领导，分工负责的体制。铁路公安负责站、车、线的治安防范、治安秩序、消防安全以及刑事打击，负责铁路运输单位及工务、电务、车务等主体的安全保卫业务指导与监督、检查，统一协调全路的安全保卫工作，做好警情预判与通报、保卫措施的指导与监督等等。铁路运输单位、地方公安、沿线地方相关行政单位等依法依规做好内保、安保设施设备建设、社会治安综合治理、护路联防组织等工作，明确各自职责权限。
　　之所以要辅以修改《治安管理处罚法》等有关法的相关规定，是因为作为法规层次的《铁路安全保卫条例》在适用效力和内容规定上受到一定限制，比如，行政法规无法就限制人身自由做出设计，因此，就威胁铁路安全的新行为、新事件，不采取限制行为人人身自由的处罚不足以实现罚过（刑）相当时，就需要在诸如《治安管理处罚法》等层次的法律文本中修改相应规定，以适应《铁路安全保卫条例》中援引性规范、准用性规范的需要。鉴于高铁的特殊性，也宜将高铁治安管理工作和安全防护工作纳入《治安管理处罚法》。

本文编号：84320