试论行政法的比例原则及司法实践初探

发布时间：2016-08-04 08:58

　　论文摘要 行政执法和立法中均要遵循一定的原则，这些原则不仅是行政立法的指导，还是行政执法的重要准则。比例原则在行政法原则中属于比较基本，但同时又颇具代表性的原则，该原则是行使裁量权的重要参照，旨在构建均衡关系，以达到利益关系的均衡。比例原则重点强调了在实现目标的过程中使用的行政手段应尽量兼顾行政相对人的权益。本文以哈尔滨某企业诉市规划局案为例，对行政法的比例原则进行了简要分析。

　　论文关键词 行政法 比例原则 司法实践

　　一、前言

　　比例原则源于德国，最早产生于19世纪时期。比例原则重点强调效率、均衡，因此，其在行政法方面取得了一定的发展。迄今为止，比例原则在世界多个国家均得到了认可与应用，其在行政法方面的应用范围进一步扩大。显而易见的是，比例原则对于各国法律的完善起到了不可否认的促进作用，推动了法制制度和法律体系的发展。所谓比例原则，其实质就是对行政机关权力的限制，有助于防止职权滥用的情况出现。目前我国对此尚未作出明确规定，但是，随着研究的逐渐深入，比例原则的重要性也越来越为人们所重视。

　　二、案情概况

　　哈尔滨市某企业向当地规划局提出扩建申请，要求对位于当地某小区的两层建筑进行翻新（此处共有两处建筑，一处位于院内，一处临街，院内建筑为地下1层、地上2层，临街建筑则是地下1层、地上3层）。当年6月份，该企业与另一企业（下文简称A企业）签订了房屋买卖协议，A企业在付清1千万购房款项、并缴纳了应缴税费之后，得到了房屋的产权证明。当年12月份，当地规划局依法颁发了规划许可证，批准了该企业在年初提出的翻新申请，用地面积约为340平米。次年1月份，当地规划局结合相关要求，批准建设用地面积约212平米，3层建筑面积约为680平米；5月份，规划局向该企业核发了规划许可证明，批准面积约为590平米；6月份，两家企业联合向规划局提出改造申请，要求在原有建筑的基础上，再增建4层，建筑面积约一千二百平米。之后，A企业在没有得到规划局批复的情况下，依照之前获得的规划许可，开始了扩建施工。当地规划局在2年后对此做出了处罚：要求A企业将院内建筑的地上两层（面积约304平米）拆除，改为地下、地上分别建1层、9层，其中，地面上的9层面积约为三千八百平米；同时，临街建筑的原有3层拆除，改为地下1层、地面6层，并退后2米建7层和8层，在8层的基础上退后4米建9层，该建筑面积共约六千二百平米；两座建筑连接起来。
　　在处罚决定公布的同一年8月份，当地规划局颁布了违规建房的罚款决定：其中要求A企业将建筑临街处的5层至9层全部拆除，并处罚金19.2万元人民币；将院内建筑的8层和9层拆除，并处罚金18.2万元。A企业对该处罚决定不服，向省高院提出诉讼请求。经高院审理，认定规划局的决定有失公正，因此，对其处罚决定依法进行了罚款金额和拆除面积的变更。高院判决决定如下：撤销规划局决定中第一、二部分的第1、2项罚款；维持处罚决定第1、2部分中第2项的保留决定；变更拆除部分决定，建筑第7层、8层沿街平行向后分别拆至3/2支撑柱、4支撑柱，同时，保留7层至9层的电梯间；罚款金额调至39.85万元。针对该项判决，规划局向最高院提出上诉，经过案件审理，最高院认为原判在事实认定以及运用法律方面较为合理，故驳回规划局上诉要求，维持原判。本文所述内容并非诉讼全程描述，而是对该案件的法律分析。

　　三、问题描述

　　依据该案例实际情况进行分析，可以得出如下结论：该案中牵涉到了行政法的比例原则、信赖保护等多个问题，且上述原则在该案件的规划局处罚决定以及高院判决书中均有体现，具有典型的复杂性特征。

　　四、行政法的比例原则探讨

　　该案件中，A企业不服规划局处罚提出上诉，最高院判决书有类似下文的描述：规划局进行处罚应考虑事件的影响程度，责令A企业进行依法改正，在实现行政管理目标的同时，也要适当照顾相对人的利益，行政执法中应以目标为指导和约束，最大限度的降低对相对人权益造成的损害。上文这段描述实际上就体现了比例原则，言语虽然简要、精炼，但是意思表达清晰，且价值很高。
　　对于比例原则的理解，可以从狭义上理解，也可以从广义上理解，狭义的比例原则包括在广义的比例原则之内。一般来讲，比例原则被认为是在行政主体开展行政活动的过程中，应尽可能在实现目标的前提下，兼顾相对人的权益保护，若目标实现与相对人权益出现冲突，即相对人的权益可能会因为实现目标受到损害时，则应将这种“损害影响”合理降至最低，二者之间应维持在一定的比例。比例原则自从在德国出现之后，应用范围一直在持续扩大，适用范围非常广。就德国来讲，经过联邦法院判决，比例原则被概念化，发展速度也相对较快。理论上讲，比例原则中包括适当原则、必要原则以及严格意义上的比例原则三个部分。
　　（一）适当原则
　　适当原则一般指的是应以行政目标为指导，制定有助于其实现的、正确的、有效的措施，也就是说，行政目的以及使用的手段应是适当关系。适当原则实质上强调了目的导向，即使目的只能实现一部分，也是与适当原则基本要求相符合的。

　　（二）必要原则
　　必要原则指的是在适当原则的基础上，对可以实现目的的方法进行择优选择，选择过程中必须以对人民“低损害”为出发点，选择损害最低的方式。必要原则的基础是同一目的、多种方法，选择、评估过程中要考虑的因素包括：这些方法实现目标的程度是否相同？这些方法中哪一种在低损害方面更具优势？另外，必要原则在权力约束上同样适用，若“负担处分”能够达成目标，就不能进行“撤销处分”。以餐厅卫生为例，在限期改善就能够达到干净卫生要求的前提下，就不能对其实行撤销执照等处分。所以，综上所述，必要原则的基本特点就是手段温和。
  　（三）严格意义上的比例原则
　　严格意义上的比例原则指的是以利益为参照，对行政目标、人民损失进行衡量，明确二者的比例关系。以德国为例，其法院判决和相关文献资料中，比较常见的要求是“使用的方法不能和目的不成比例”，同时，二者之间的比例还必须符合正当、适当、均衡等一系列要求。该原则的构成原则中除了人性尊严不可侵犯之外，还有维护公益以及方法适当等原则。外国有学者认为，比例原则从广义上来讲实质上就是过度禁止，广义的比例原则由必要原则以及比例原则共同构成。其中，必要原则指的是在能够实现目的的方法较多的情况下，必须选择侵害最小的方法。所以，从某种角度来讲，必要原则运用的过程中，其实也体现了适当原则。
　　五、比例原则的发展
　　部分国家对比例原则进行了明文规定，比如荷兰以及葡萄牙等。我国当前在这方面还没有相关的明确规定。在这种情况下，我国很多学者对其的研究在不断深入，对其涵义以及意义等均进行了一些研究，并结合我国的基本国情，提出了不少的新观点。本文认为，比例原则是一项对行政法有着至关重要影响的原则，在行政执法全过程中均有体现，对衡量判决公正性以及裁量权行驶合理性均有着重要意义。比例原则的基本要求是在实现目的的同时，兼顾相对人的权益保护。目前，比例原则在我国的发展时间相对有限，但是，一些法律以及案件判决中已经体现出了比例原则的某些基本特征。

　　六、案例分析

　　该案件中最高院判决中有类似下文的描述：上诉人认为A企业建设的建筑遮挡了临街的外文书店，对街道景观造成了一定的不利影响。依据该市规划的规定和要求，结合建筑风貌的具体情况，本案将建筑是否遮挡书店作为评判影响街道景观的依据。故规划局应结合影响程度采取处罚措施，勒令A企业进行改正，在实现目标的基础上，也要适当考虑相对人的权益保护。行政执法应以实现目标为约束条件，最大限度的降低对相对人权益的损害。但是，规划局的处罚要求中，建筑拆除面积比实际遮挡面积要大得多，A企业的损失被不必要的加大，利益损失相对较大。原判认定规划局决定不公正、变更处罚的判决是正确、合理的。
　　结合判决书内容不难看出，判决要求中虽然没有“比例原则”这几个字，但是，字里行间均体现了比例原则。比如，判决书中“应将实现目标作为约束条件，最大限度的降低对相对人权益的损害”的阐述，实际上就是比例原则的明确要求。并且，最高院的判决书中还有“市规划局的处罚要求增加了A企业的不必要损失，给其带去了相对较大的利益损害”的阐述，这说明最高院认定规划局的做法有失公正，因为处罚决定与低损害原则相背离，根据该案的情况来讲，指的就是行政处罚要求拆除的面积远远大于实际遮挡面积。
　　省高院一审判决的判决书中认定：被告以书店被遮挡为影响街道景观的依据，所以，拆除面积应是建筑遮挡书店的实际面积，但是，经过核验发现，被告的处罚要求中拆除面积要远远大于实际遮挡面积，所以，可以认定被告对A企业的处罚存在不公正。同时，被告在A企业建筑已经建成7层时才下达了处罚决定，在建筑已经进入最后装修阶段才下达停止施工的通知，说明被告并未依法行使职权，导致了上述事实，处理难度也因此增大。虽然原告A企业的建设行为违反了法律规定，但是，规划局处罚要求也存在不公正之处，因此，应对其进行变更。
　　一审判决保留了一部分规划局的处罚决定，同时也撤销和变更了一部分，建筑拆除面积、罚金均属于变更部分。所以，就该案件来讲，法院在肯定A企业违章建设并对其作出应有处罚的同时，也在一定程度上照顾了相对人的权益，变更了规划局的决定，减小了相对人受到的权益损害，这一过程就是比例原则在行政执法过程中的体现，反映了其核心要求。

　　七、结语

　　比例原则能够对行政权的行使起到约束作用，有利于保障相对人的合法权益，因此，其在保证法律公正性方面有着十分重要的积极意义。结合文中的案例可知，虽然当前我国尚未对比例原则进行明确的界定，但是，，其研究和发展的脚步却在始终向前，并且在一些行政类案件判决中也不同程度的体现了比例原则的核心要求。

本文编号：84345